Redacción.- Barcelona (España), martes 3 de mayo de 2022. Una vez acometidas y terminadas todas las obras de urbanización, éstas deben ser cedidas a la Administración actuante por los responsables de la actuación en virtud de las obligaciones legales que les incumben. A estos efectos, «la terminación de las actuaciones de urbanización se producirá cuando concluyan las obras urbanizadoras de conformidad con los instrumentos que las legitiman, habiéndose cumplido los deberes y levantado las cargas correspondientes. La terminación se presumirá a la recepción de las obras por la Administración o, en su defecto, al término del plazo en que debiera haberse producido la recepción desde su solicitud acompañada de certificación expedida por la dirección técnica de las obras» (artículo 7.4 del TRLS-RU 7/2015).
La STS de 28 de enero de 1992 distingue en la recepción de la obra tres momentos o actuaciones de la Administración: a) La verificación de la obra, que consiste en un examen para determinar, si se han ejecutado de acuerdo a lo establecido; b) la aprobación que es el juicio emitido como resultado de la verificación y que implica la obligación de aceptarla; y, c) la recepción, como consecuencia de la entrega puesta a disposición que realiza el ejecutor o contratista y de la obligación que surge para la Administración en tal sentido por haber aprobado la obra.
En todo caso, tal como recuerda la STSJ de Andalucía de 25 de julio de 2016, recurso de apelación 162/2016 «(…) la propiedad de los terrenos debe acometer su urbanización, costeando la misma, de suerte que solo tras su materialización acorde con el proyecto de urbanización y respetuosa con la normativa aplicable, podrá reclamarse su recepción, de suerte que producida ésta, y solo desde entonces, incumbirá al municipio el ejercicio de las competencias municipales señaladas».
La legislación urbanística estatal no regula el procedimiento de recepción de las obras de urbanización, refiriéndose únicamente a la cesión de las obras a la Administración una vez se ha producido la recepción definitiva. En efecto, el artículo 180 del Reglamento de Gestión Urbanística establece que «la cesión de las obras de urbanización e instalaciones y dotaciones cuya ejecución estuviere prevista en el plan de ordenación y proyecto de urbanización aplicables se efectuará por la Junta de Compensación a favor de la Administración actuante dentro de un plazo no superior a tres meses, contado desde la recepción definitiva por la Junta».
Son los legisladores autonómicos quienes, en su caso, establecerán el procedimiento de recepción, garantía y cesión de las obras de urbanización, siguiendo para ello, uno de los sistemas o modelos que vamos a describir a continuación.
Se parte generalmente de que el urbanizador ha de comunicar la finalización de las obras de urbanización a la Administración, mediante una comunicación expresa de ofrecimiento para su recepción y cesión. A partir de este momento, el Ayuntamiento dispone de un plazo para resolver, tras inspeccionar las obras de urbanización ejecutadas. Una posibilidad es que entre en juego el silencio positivo, de modo que se entenderán recibidas las obras y, por tanto, aceptada la cesión por parte de la Corporación municipal por silencio administrativo positivo.
Algunas Comunidades Autónomas no distinguen entre recepción provisional y recepción definitiva, sino que hay una única recepción a la terminación de las obras (ya sea expresa o tácita o, dependiendo de la ley aplicable, desde que queden abiertas al uso público).
En las regulaciones autonómicas siguiendo uno u otro sistema se suele hacer referencia a la posibilidad de una recepción tácita, consecuencia de la doctrina jurisprudencial existente a estos efectos. Efectivamente, aunque el Tribunal Supremo fue inicialmente reticente a la recepción tácita de las obras, contemplando únicamente la recepción formal y expresa de las obras de urbanización, finalmente admitió la recepción tácita. Esta evolución es reflejada por la STS de 21 de junio de 2001: «ante tan clara conclusión sobre la obligación de la Administración actuante a la conservación y mantenimiento de las instalaciones y obras de urbanización, vino siendo doctrina mantenida por este Tribunal, la necesidad de un acto formal de aceptación de la cesión por parte de la Administración, para el nacimiento de su obligación de mantener y conservar las obras de urbanización, más no obstante, el actual criterio jurisprudencial del Tribunal Supremo, sobre tal cuestión, reflejado, entre otros, por las sentencias de 22 y 29 de noviembre de 1993, admite como posible, válida y eficaz la recepción y aceptación tácitas, deducible de actos propios de la Administración vinculantes para la misma».
También la legislación de contratación administrativa viene previendo la recepción tácita de las obras.
En casos de posibles recepciones tácitas sin haberse terminado las obras pueden legitimarse actuaciones municipales. La STS de 30 de octubre de 2007 reconoce expresamente una actuación municipal sobre un ámbito con las obras de urbanización no recepcionadas, concretada dicha actuación en «la prestación del servicio de recogida de basura, la exigencia de tributos locales» (IBI, ICO, IVA, tasa de basura, etc.), «la instalación de señalización de tráfico en los viales, la elaboración del proyecto de alcantarillado. Concluye dicha sentencia que el hecho de que no hubiera concluido las obras de urbanización –o bien, concluidas en su día, por el transcurso del tiempo, desde una perspectiva turística, no resultaran adecuadas– y que, por ello, no fuera posible una recepción expresa o por vía de silencio, no es, en modo alguno, incompatible con –pese a tal situación– una actuación activa y evidente de la corporación local en relación con la situación de la urbanización (…) supone un fundamento más que razonable para entender producida la citada y tácita recepción (…)».
Por otra parte, dado el caso, el hecho de que las obras no estén totalmente terminadas puede legitimar asimismo al Ayuntamiento a imponer contribuciones especiales a los vecinos de la urbanización por la ejecución de las actuaciones necesarias la total urbanización del ámbito (artículos 28 y 29 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales).
Destacaríamos, pues, que una cosa es que un Ayuntamiento «pueda» realizar actuaciones o servicios (será repercutiendo el coste a los particulares, como contribuciones especiales por ejemplo: STS de 30 de octubre de 2007) y otra que haya una «obligación» de la Administración (a instancia de particulares) para una recepción tácita con tal consecuencia de que el Ayuntamiento preste servicios (STSJ de Andalucía de 25 de julio de 2016, recurso de apelación 162/2016, afirmando que si no están acabadas las obras no hay «obligación» del Ayuntamiento de prestar servicios).
Otras veces puede llegar a plantearse hasta qué punto el hecho mismo de la recepción es un hecho que incumbe exclusivamente al promotor, o si puede haber también alguna responsabilidad pública en interesarse por la recepción cuando se está viendo que las obras están terminadas y consta tal hecho a la Administración. Puede interferir el caso de la recepción táctica. Puede citarse la STS de 1 de febrero de 1999 cuando permite razonar que puede haber recepción tácita en caso de “hechos inequívocos o concluyentes” de los que puede desprenderse el acto de recepción.
Ciertas sentencias (así la STJCV 42/2022, de 27 de enero de 2022) siguen un criterio formalista (cierto que porque la legislación autonómica urbanística lo propicia) según el cual solo puede haber recepción tácita cuando el urbanizador realiza un “ofrecimiento formal” de las obras. Según esto, aunque haya hechos concluyentes, o inactividad municipal, si no media dicho ofrecimiento formal a la Administración, no puede entenderse que exista recepción tácita. Llevado este criterio a sus últimos extremos se producirían situaciones de abuso de derecho por parte de la Administración (STS de 25 de octubre de 1999 o de 26 de enero de 2010 rec.3371/2006). Aquella podría llegar a beneficiarse interesadamente de casos de errores del promotor que no interese formalmente la recepción de las obras. Imaginemos que, al cabo de unos años, el Ayuntamiento promueve una modificación de los planes, imponiendo nuevas obligaciones al urbanizador, aprovechando que no hubo ofrecimiento formal, aunque cuando haya hechos concluyentes de que aceptó las obras, o, simplemente, permaneció inactiva la Administración local.
La línea más correcta es la de poner algún límite a esa obligación de ofrecimiento formal del promotor. O establecer alguna consecuencia a la pasividad absoluta del Ayuntamiento, aun cuando no haya habido ofrecimiento formal de las obras por el promotor de las mismas. Es decir, no deberíamos partir de criterios absolutos. Puede citarse en esta tendencia la sentencia del TSJ de Canarias (Tenerife) 126/2011 de 2 de junio de 2011 cuya consecuencia (al estimarse el recurso) fue, además, el otorgamiento de responsabilidad patrimonial. O la STSJ-CV de 28 de noviembre de 2012 (EDJ 2012/337726) haciéndose eco de que el ayuntamiento tenía conocimiento de las obras y de su completa terminación y sin llevar a cabo las formalidades legales las pone en funcionamiento, con lo cual la Sala entiende que no es siquiera necesaria la condena solicitada (de recepción formal), dándola por hecho (para ver otras referencias puede verse mi libro Tratado de Derecho Administrativo. Tomo IV, Urbanismo, Derecho administrativo europeo y Derecho administrativo económico, Editorial Civitas Madrid 2020, 4 edición).
Santiago González-Varas Ibáñez
Catedrático de Derecho administrativo en la Universidad de Alicante (2002). Realiza habitualmente labores de asesoramiento a Ayuntamientos, así como contencioso-administrativo
