Redacción.- Barcelona (España), jueves 23 de septiembre de 2021. Sumario: I. Notas sobre la reversión. II. Valoración de los bienes a la hora de practicar la reversión. Artículo 55 de la LEF. III. Problemas jurídicos.
Este artículo estudia situaciones límite de la reversión donde pueden no ser adecuadas las regulaciones al uso en la materia.
I. NOTAS SOBRE LA REVERSIÓN
El derecho de reversión, regulado en los arts. 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, así como los artículos 63 y siguientes de su Reglamento de 26 de abril de 1957. Además, considérese la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (artículo 24, «Adquisiciones derivadas del ejercicio de la potestad expropiatoria»)1 . En las expropiaciones.
1. «1. Las adquisiciones que se produzcan en ejercicio de la potestad de expropiación se regirán por la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa, y por la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones u otras normas especiales. 2. En estos casos, la afectación del bien o derecho al uso general, al servicio público, o a fines urbanísticas procede la reversión según el artículo 47 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, referido al supuesto en que se alterara el uso que motivó la expropiación de suelo en virtud de modificación o revisión del instrumento de ordenación territorial y urbanística (salvo que concurra alguna de las circunstancias que menciona el precepto) (2) y funciones de carácter público se entenderá implícita en la expropiación. 3. La posterior desafectación del bien o derecho o la mutación de su destino no darán derecho a instar su reversión cuando se produzcan en la forma y con los requisitos previstos en el apartado 2 del artículo 54 de la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa, y en el apartado 2 del artículo 40 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones. 4. El ofrecimiento y tramitación de los derechos de reversión, cuando proceda, serán efectuados, previa depuración de la situación física y jurídica de los bienes, por el ministerio u organismo que hubiera instado la expropiación, aunque el bien hubiera sido posteriormente afectado o adscrito a otro distinto. A estos efectos, el ministerio u organismo a que posteriormente se hubiesen afectado o adscrito los bienes comunicará al que hubiese instado la expropiación el acaecimiento del supuesto que dé origen al derecho de reversión. El reconocimiento del derecho de reversión llevará implícita la desafectación del bien o derecho a que se refiera. No obstante, hasta tanto se proceda a la ejecución del acuerdo, corresponderá al departamento ministerial u organismo a que estuviese afectado o adscrito el bien o derecho objeto de la reversión proveer lo necesario para su defensa y conservación. De no consumarse la reversión, la desafectación del bien o derecho se efectuará de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69».
2. Dispone el artículo 47 («supuestos de reversión y de retasación»): «1. Si se alterara el uso que motivó la expropiación de suelo en virtud de modificación o revisión del instrumento de ordenación territorial y urbanística, procede la reversión salvo que concurra alguna de las siguientes circunstancias: a) Que el uso dotacional público que hubiera motivado la expropiación hubiera sido efectivamente implantado y mantenido durante ocho años, o bien que el nuevo uso asignado al suelo sea igualmente dotacional público. b) Haberse producido la expropiación para la formación o ampliación de un patrimonio público de suelo, siempre que el nuevo uso sea compatible con los fines de este. c) Haberse producido la expropiación para la ejecución de una actuación de urbanización. d) Haberse producido la expropiación por incumplimiento de los deberes o no levantamiento de las cargas propias del régimen aplicable al suelo conforme a esta ley. e) Cualquiera de los restantes supuestos en que no proceda la reversión de acuerdo con la Ley de Expropiación Forzosa. 2. En los casos en que el suelo haya sido expropiado para ejecutar una actuación de urbanización:
a) Procede la reversión, cuando hayan transcurrido diez años desde la expropiación sin que la urbanización se haya concluido. b) Procede la retasación cuando se alteren los usos o la edificabilidad del suelo, en virtud de una modificación del instrumento de ordenación territorial y urbanística que no se efectúe en el marco de un nuevo ejercicio pleno de la potestad de ordenación, y ello suponga un incremento de su valor conforme a los criterios aplicados en su expropiación. El nuevo valor se determinará mediante la aplicación de los mismos criterios de valoración a los nuevos usos y edificabilidades. Corresponderá al expropiado o sus causahabientes la diferencia entre dicho valor y el resultado de actualizar el justiprecio. En lo no previsto por el párrafo anterior, será de aplicación al derecho de retasación lo dispuesto para el derecho de reversión, incluido su acceso al Registro de la Propiedad.
3. No procede la reversión cuando del suelo expropiado se segreguen su vuelo o subsuelo. La regulación de las expropiaciones urbanísticas suscita el debate sobre el cambio de uso o destino. Existe derecho a ejercitar la reversión, por tal motivo, cuando la finca fue expropiada para ser destinada a un uso terciario de servicios, oficinas y comercial, y posteriormente es sustituido el uso por residencial (STS de 13 de octubre de 2011, rec. 590/2008, aplicando el art. 40.2 de la Ley 6/1998, del Suelo y Valoraciones: derecho a reversión cuando cambia el uso) (3). Si, aunque haya alteración del uso conforme a lo previsto en el apartado 5 del artículo 26, siempre que se mantenga el uso dotacional público para el que fue expropiado o concurra alguna de las restantes circunstancias previstas en el apartado primero».
Resulta ilustrativa al respecto la STS de 4 de julio de 2005 (RJ 2005, 7086) que establece el derecho del particular a la reversión del aprovechamiento de los terrenos expropiados (y no de los terrenos propiamente dichos) al haberse producido en el supuesto de autos un incumplimiento del uso específico asignado en el planeamiento a los terrenos objeto de expropiación globalmente considerados y prescindiendo del destino específico que se asignó en definitiva a las fincas propiedad del recurrente, y ello por cuanto que por el juego del principio de equidistribución de beneficios y cargas y, aunque sobre el terreno concreto se hubieran construido elementos dotacionales coincidentes con el fin expropiatorio inicialmente previsto con tal finalidad, tampoco cabe considerar que el mismo se ha cumplido puesto que ahora esos fines dotacionales quedan establecidos al servicio y en beneficio de una unidad de actuación que tiene asignada, junto con la finalidad de uso terciario, una finalidad además residencial y que consiguientemente está dotada de un aprovechamiento superior al inicialmente previsto, por lo que no tomar en consideración este cambio de aprovechamiento derivado de la alteración del uso para que se expropia sería contrario al principio de equidistribución de beneficios y cargas que debe presidir toda la interpretación de la normativa urbanística. Nos remitimos a su lectura completa.
3. Dispone: «En el presente caso no es discutido que en la aprobación definitiva del PAU y Plan Parcial Leganés-Norte aprobado el 22 de julio de 1993 figuraban como parcelas expropiadas 5.2 AR3, 5.2 BR3, 5-2 CR3, 5-2 DR3, para uso terciario de Servicios y oficinas y las parcelas 5.5 AR3, 5.5.BR3, 5.5.CR3 y 5.5 DR3 para uso terciario comercial, y que con fecha 28 de abril de 1998 la Comisión de Urbanismo de la Comunidad de Madrid modificó tal Plan en el sentido de que las parcelas indicadas pasaron a tener un uso residencial de VPP (Viviendas de Protección Pública). En consecuencia, no cabe apreciar infracción alguna del art. 54 LEF, complementado por el art. 40 LSV, ni de la jurisprudencia existente sobre la interpretación de estos preceptos. El art. 54 LEF dispone que hay derecho a la reversión, aparte de cuando no se ejecuta la obra o no se establece el servicio que legitimaron la expropiación, cuando desaparece sobrevenidamente la finalidad perseguida con la expropiación, a lo que se añade la previsión del art. 40.2 de la LSV, que concreta ese mandato respecto de las expropiaciones urbanísticas. Esto es exactamente lo que ha ocurrido en el presente caso, ya que la finca fue expropiada para ser destinada a un uso terciario de servicios, oficinas y comercial, mientras que ahora se le atribuye un uso residencial. Esto es una finalidad distinta, un uso distinto en términos urbanísticos, sin que la circunstancia de tratarse siempre de determinaciones urbanísticas pueda alterar esa conclusión: si se expropió para un uso terciario y ahora se prevé edificar viviendas, es innegable que ha habido una desaparición sobrevenida de la causa expropiandi, sin que se pueda acoger la alegación de que la causa expropiandi está constituida por la ejecución de la obra urbanizadora, considerada en abstracto, ya que ello sería equivalente a eliminar de toda expropiación la causa que la justifica y que no es otra que la finalidad concreta que la motiva, tal como se deduce del que motivó la expropiación, se produce una modificación compatible con el destino inicial (así, usos hoteleros –uso de desarrollo turístico y residencial– complementarios de implantación de parque temático «Terra Mítica”), no procede la reversión (STS de 21 de noviembre de 2012, rec. 6683/2009) (4). En cambio, el hecho de cambio del uso militar al civil del aeropuerto da lugar a la reversión, para la STS de 27 de septiembre de 2010 (RC 223/2007).
En cuanto a su naturaleza jurídica, la reversión se considera como un efecto especial producido por el juego de la causa de la expropiación pudiendo ser caracterizado como la consecuencia de una «invalidez sobrevenida» a la expropiación por la desaparición del elemento esencial de la causa que la motiva (5). En la STS de 21 de artículo 54 de la LEF y del artículo 40.1 de la Ley 6/98 que establecen como causa de la expropiación la ejecución del obra o establecimiento del servicio en el primer caso, y del fin específico en el segundo. En tal sentido hay que interpretar las excepciones contempladas en los apartados 3 y 4 de la Ley 6/98, del Suelo y Valoraciones» (FJ 2.º).
4. Primero cita las resoluciones y planes que llevaron a cabo la alteración objeto de debate, pero finalmente concluye: “A la vista de los citados antecedentes, no puede considerarse que la Modificación Puntual n.º 5 del PEDUI, de 15 de febrero de 2006, alterara el uso que motivó la expropiación, tal y como sostiene la parte recurrente. Dicha Modificación Puntual afectó a la zona NNPE-1, de suelo no urbanizable no protegido zona Parque, que se encontraba desocupada, y estableció en la misma un uso hotelero y turístico como compatible o tolerado, permitiendo la construcción de edificaciones hoteleras (tipo A y B) y apartamentos turísticos. Como explica la Memoria Justificativa de la Modificación Puntual n.º 5 del PEDUI, el uso hotelero y de apartamentos turísticos en la parcela NNEP-1 se debe a la necesidad de reorientar la oferta del Parque Temático Terra Mítica’, que hasta el momento, al igual que otros parques temáticos instalados en España, había basado su oferta en las atracciones e instalaciones recreativas que se implantaban y en pequeñas zonas comerciales, si bien las tendencias actuales han llevado a modificar el modelo de parque temático, considerándose hoy día imprescindible para funcionalidad y explotación del mismo, la existencia de un conjunto hotelero, que suponga un elemento de atracción de visitantes, como consecuencia de la comodidad que supone la cercanía de las atracciones, habiéndose producido ya este cambio a este modelo en los parques recreativos europeos, que con la creación de la red hotelera propia han logrado un aumento del número de visitantes y una mayor fidelización de los mismos. No concurre por tanto en este caso una modificación o alteración de la causa expropiandi, que fue la instalación de un parque temático y sus usos de apoyo, entre ellos el turístico y el hotelero, y que ha permanecido invariable, sin que pueda por ello mantenerse que la Modificación Puntual n.º 5 del PEDUI, de 15 de febrero de 2006, que estableció un uso hotelero y de apartamentos turísticos, modificara el uso que motivo la expropiación» (FJ 4.º).
5. J. ALEMANY GARCIAS. «El derecho de reversión en la expropiación forzosa. ¿Un derecho del particular o una forma de sancionar a la administración ante su pasividad?», RDU 334 diciembre 2019; C. ARENAS ALEGRÍA, «La disociación entre causa expropiatoria y destino concreto en la última reforma del derecho de reversión», Revista Vasca de Administración Pública, N.º 69, 2004; V. ESCUIN PALOP, Comentarios de la Ley de Expropiación Forzosa Pamplona 2018; I. GALLEGO CÓRCOLES, «Notas sobre el nuevo régimen jurídico de la reversión expropiatoria», Revista Aragonesa de Administración Pública, Núm. 16, junio 2000; A. GARCÉS SANAGUSTÍN. «El derecho de reversión: naturaleza jurídica y límites noviembre de 2005 (recurso 6048/2002) el TS considera que la naturaleza jurídica de la reversión es la de una reexpropiación o una revocación de la expropiación con extinción de la causa o fin que la legitimaron. La reversión es un derecho de configuración legal, sin que tenga rango constitucional (STS de 10 de marzo de 1997 [RJ 1997, 1895], STC 67/1988; STS de 24 de enero de 2002 [RJ 2002, 661]) (6). Se ha entendido (así, por la STS de 17 de diciembre de 2003 [RJ 2003, 9556]) que la reversión es un derecho del expropiado pero no puede obligarle la Administración a ejercerlo: «la reversión, como una garantía de los ciudadanos afectados por la privación coactiva de un bien en favor del interés colectivo que le permite su recuperación cuando deje de atender a su interés, es una facultad que el ordenamiento jurídico confiere a los actuales propietarios, pero que en modo alguno lo impone imperativamente ni es una potestad de la Administración exigirla coactivamente; esta podrá alterar el fin concreto para el que fueron expropiados los bienes, pero no puede imponer la restitución a los propietarios si estos no exigen esa restitución».
En consecuencia, siguiendo la STS de 19 de septiembre de 1998 (RJ 1998, 8899), partiendo de la consideración como derecho de la reversión, se permite su renuncia incluso con anterioridad a que se produzcan los supuestos que la originan añadiendo además que “como expresa el Tribunal a quo en la sentencia recurrida, el derecho de reversión tiene un contenido patrimonial y, como tal, es susceptible negociación y transmisión con anterioridad, incluso que se produzcan los supuestos contemplados por los artículos 54 de la Ley de Expropiación Forzosa y 63 del reglamento, que dan lugar al reconocimiento del mismo… si la facultad de pedir la reversión, cuando se dan los presupuestos legales para ellos, es transmisible, no existe razón alguna para considerar irrenunciable aquella en la aplicación del artículo 6.2 del Código Civil, que solo permite la renuncia a los derechos reconocidos en la ley cuándo es contraria al interés público o perjudica a terceros». Para la STS de 10 de marzo de 1998 el derecho de reversión solo puede ser dejado sin efecto mediante la iniciación de un procedimiento de revisión de oficio. Por su parte, la STS de 19 de julio de 1997 (RJ 1997, 6837) afirma que no es procedente la reversión cuando la finca no ha sido previamente ocupada por la Administración o a su ejercicio», Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 8, 1996; E. GARCÍA DE ENTERRÍA, Los principios de la nueva Ley expropiación forzosa. Potestad expropiatoria, garantía patrimonial y responsabilidad civil Administración, Madrid 1984; E. GARCÍA TREVIJANO GARNICA, «Cambio de afectación los bienes expropiados», RAP 107, 1985; J. M. GIMENO FELIU, El derecho de reversión en la ley de expropiación forzosa, 2003; A. PÉREZ MORENO, “Fundamentación del derecho de reversión en materia de expropiación forzosa», RAP 41, 1967, del mismo autor “La reversión en materia de expropiación forzosa», Sevilla, 1967; L. TOLIVAR ALAS, Comentarios a la Ley de expropiación forzosa, Dir. Sosa Wagner, Pamplona 1999.
6. J. M. ALEGRE ÁVILA, «El derecho de reversión en las expropiaciones legislativas. El caso RUMASA la jurisprudencia del Tribunal Supremo», RAP 132, 1993; F. GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, Legislación de expropiación forzosa. Comentarios y jurisprudencia, Granada, 2000.
Si no se ha consumado el procedimiento expropiatorio y como consecuencia de ello desapareció la causa expropiandi.
En la jurisprudencia afloran problemas de distinta índole, empezando por la determinación de la ley aplicable. La STS de 2 de noviembre de 2010 (RJ 2010, 7776) (recurso 1843/2007) afirma que es correcto aplicar la versión de la LEF posterior a la reforma de 1999 considerando que el supuesto se refiere a un cambio de destino de la finca expropiada acordado en 2001, es decir, después de la entrada en vigor de aquella en 1999. Frente a la alegación del recurrente de aplicación indebida (por retroactiva) de la norma aplicable. Y la STS de 21 de noviembre de 2005 (recurso 6048/2002) afirma que es aplicable la ley del momento de ejercitarse el derecho de reversión. También se ha podido plantear confusión entre el plazo de 10 años del 54.2.b de la LEF y el de 20 años del 54.3.a de la misma ley (7). Según el REF, artículo 63, «procederá la reversión de los bienes o derechos expropiados en los siguientes casos: a) Cuando no se ejecute la obra o no se establezca el servicio que motivó la expropiación. b) Cuando realizada la obra o establecido el servicio quede alguna parte sobrante de los bienes expropiados. c) Cuando desaparezca la afectación de los bienes o derechos a las obras o servicios que motivaron la expropiación».
En la LEF, básicamente el artículo 54 dispone primeramente que «en el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación (STS de 26 de junio de 2012 RC 3553/2009), así como si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados, o desapareciese la afectación, el primitivo dueño o sus causahabientes podrán recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, mediante el abono a quien fuera su titular de la indemnización que se determina en el artículo siguiente». Seguidamente establece los casos en que no habrá, sin embargo, 7. «No es correcto argüir, como hacen los recurrentes, que el plazo sería aquí de veinte años.
El actual art. 54.3.a) LEF, invocado por los recurrentes, dispone, por lo que ahora específicamente importa, que, en defecto de la notificación que la Administración debe hacer al expropiado del cambio de destino o desafectación del bien expropiado, el derecho de reversión podrá ejercitarse (…) cuando se hubiera producido (…) la desafectación del bien o derecho expropiados y no hubieran transcurrido veinte años desde la toma de posesión de aquellos’. Este precepto no establece un plazo transcurrido el cual no hay derecho a reversión, sino un plazo para el ejercicio del derecho de reversión cuando este ya ha nacido; y ello porque de lo contrario no tendría sentido su propio presupuesto de hecho, consistente en que la Administración no haya cumplido su deber de notificar el cambio de destino del bien expropiado, que es precisamente la circunstancia que hace nacer el derecho de reversión.
En otras palabras, el plazo del art. 54.3.a) LEF no es un plazo regulador del nacimiento del derecho de reversión, sino un plazo para ejercer la acción correspondiente en aquellos supuestos en que la Administración incumpla su deber de notificar el cambio de destino del bien expropiado; lo que presupone, como es obvio, que el derecho debe ya existir. En cambio, el plazo más allá del cual los cambios de destino del bien expropiado no dan derecho a reversión es siempre el de diez años, contemplado en el art. 54.2.b) LEF» (STS de 2 de noviembre de 2010 n.º de recurso 1843/2007) derecho de reversión. Finalmente se prevén los plazos para el ejercicio de este derecho (puede verse también el artículo 55).
La desafectación puede ser un presupuesto de dicha reversión expropiatoria (STS de 15 de noviembre de 2012 [RJ 2012, 10786], recurso 6619/2009, confirmando la denegación del derecho de reversión por no haberse producido desafectación del terreno, igual que la STSJ de Extremadura de 26 de enero de 2010, recurso 329/2009). Un supuesto en que se admite la reversión por haber desafectación tácita del bien es el que enjuicia la STS de 7 de julio de 2008 (RJ 2008, 4400) (recurso 2039/2005), si bien a favor de otra Administración (recurrente), en relación con unos terrenos que se entendían desafectados como consecuencia de la desaparición de un aeródromo para el que se produjo la expropiación de los terrenos (asimismo, STS de 2 de febrero de 2010, [RJ 2010, 3210]). Y ello bien por no establecerse el servicio o ejecutarse la obra que motivó la expropiación, así como, también, si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados o desapareciese la afectación, pudiendo en tales casos, el primitivo dueño o sus causahabientes, recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, abonando a la Administración su justo precio, según se señala en el art. 54 de la Ley Expropiatoria, siendo la desaparición del elemento esencial de la causa, la razón determinante que hace que surja el derecho de reversión (8) En cuanto al plazo para el ejercicio de este derecho, «cuando de acuerdo con lo establecido en los apartados anteriores de este artículo proceda la reversión, el plazo para que el dueño primitivo o sus causahabientes puedan solicitarla será el de tres meses, a contar desde la fecha en que la Administración hubiera notificado el exceso de expropiación, la desafectación del bien o derecho expropiados o su propósito de no ejecutar la obra o de no implantar el servicio. En defecto de esta notificación, el derecho de reversión podrá ejercitarse por el expropiado y sus causahabientes en los casos y con las condiciones siguientes: a) Cuando se hubiera producido un exceso de expropiación o la desafectación del bien o derecho expropiados y no hubieran transcurrido veinte años desde la toma de posesión de aquellos (9). b) Cuando hubieran transcurrido cinco años desde la toma de posesión del bien o derecho expropiados sin iniciarse la ejecución de la obra o la implantación del servicio (10). c) Cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del 8. STS de 7 de julio de 2008, recurso de casación 2039/05; STS de 6 febrero de 2007 (RJ 2007, 987); véase también F.J. NOVOA JUIZ, «La reversión en materia de expropiaciones. Indemnización sustitutoria», El Consultor de los Ayuntamientos, N.º 6, Quincena del 30 marzo a 14 abril 2015, Ref. 692/2015, pág. 692.
9. Por otra parte, la fecha determinante del inicio del cómputo del plazo prescriptivo de 20 años para el ejercicio de la acción de reversión no se refiere a una toma de posesión efectiva o material del bien expropiado, y sí a la posesión que deriva del acta de ocupación (STS de 23 de noviembre de 2011, RC 6379/2008; sobre el transcurso del plazo máximo de veinte años para el ejercicio del derecho de reversión también la STS de 26 de marzo de 2012, RC 1461/2009).
10. Nos remitimos, sobre este supuesto, a las SSTS de 8 de julio de 2009 RC 2113/2006, y de 25 de enero de 2012 RC 2088/2008.
Servicio. Estuvieran suspendidas más de dos años por causas imputables a la Administración o al beneficiario de la expropiación sin que se produjera por parte de estos ningún acto expreso para su reanudación».
La notificación del artículo 54.3 de la LEF ha de contener una adecuada información (STS de 5 de julio de 1995 [RJ 1995, 5526])11. Se ha entendido que «el plazo del art. 54.3.a) LEF no es un plazo regulador del nacimiento del derecho de reversión, sino un plazo para ejercer la acción correspondiente en aquellos supuestos en que la Administración incumpla su deber de notificar el cambio de destino del bien expropiado; lo que presupone, como es obvio, que el derecho debe ya existir. En cambio, el plazo más allá del cual los cambios de destino del bien expropiado no dan derecho a reversión es siempre el de diez años, contemplado en el art. 54.2.b) LEF» (STS de 2 de noviembre de 2010 RC 1843/2007 FJ 3.º)12.
II. VALORACIÓN DE LOS BIENES A LA HORA DE PRACTICAR LA REVERSIÓN.
ARTÍCULO 55 DE LA LEF
En la reversión procede la devolución del bien, por la Administración y de la indemnización expropiatoria percibida, por el expropiado. Se trata de casos de «reversiones» propiamente dichas, ordinarias o comunes en que la expropiación se ha desarrollado por sus distintos trámites pese a que finalmente se incurre en un supuesto de reversión.
La valoración de los bienes remite en principio al artículo 55 de la LEF, que es donde actualmente (pero fruto de una interesante evolución histórica13) se prevé la 11. La reversión exige notificación personal al interesado no equivaliendo a la notificación la publicación de planes generales comporten un cambio de destino del suelo incompatible con el fin expropiatorio (STS de 31 de marzo de 1998 [RJ 1998, 3299], recurso de casación 6416/1993).
12. Sobre la solicitud de reversión prematura puede verse la STS de 22 de marzo de 2011, RC 2253/2007).
13. Interesante es la evolución histórica de la regla del artículo 55 de la LEF, que pone de manifiesto la STSJ del País Vasco 442/2003, 30 de mayo de 2003: «en relación con la indemnización reversional en la historia de nuestro ordenamiento jurídico, vemos como se han conocido diferentes sistemas de fijación del precio de reversión, y así la Ley de 1879 adoptó un sistema estático consistente en la misma suma que hubiera recibido o que proporcionalmente corresponda por la parcela; la reforma de 1918 se inclinó por el valor real del bien en el momento de ser recuperado como sistema de actualización, y ello fijado de la forma que la ley establecía para el justiprecio expropiado; la Ley de 1954, en su redacción inicial, establecía un sistema mixto, así hasta dos años el reversionista debía abonar el justiprecio expropiado recibido y pasado dicho plazo, así como cuando existían mejoras o daños, se procedía a la retasación del bien aplicándose el mismo criterio y procedimiento establecido para la fijación del justiprecio expropiatorio, con intervención del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa en defecto de acuerdo entre las partes; la legislación hoy vigente, el actual artículo 55 LEF antes trascrito, acoge un sistema de actualización sencillo y ágil por el que el reversionista debe abonar el justo precio en su día recibido actualizado con el IPC que haya tenido regulación al efecto. Según el caso «normal» del artículo 55.1 de la LEF se procede a la restitución de la indemnización expropiatoria percibida por el expropiado, actualizada conforme a la evolución del índice de precios al consumo en el período comprendido entre la fecha de iniciación del expediente de justiprecio y la de ejercicio del derecho de reversión (14).
Pero el caso puede remitir al artículo 55.2 de la LEF cuando se haya producido cambios de calificación jurídica de los bienes. En estos casos hay que valorar de nuevo los bienes; el precepto parece pensar en especial en que el expropiado devuelva la indemnización acrecentada por posibles cambios de calificación del bien que lo han mejorado, pero también puede ocurrir lo contrario. En estos casos, siendo un derecho del expropiado ejercitar la reversión, la Administración puede tener, dado el caso, una posición complicada (15).
La praxis corrobora la aplicación del artículo 55 de la LEF y los debates que se producen. No procede el artículo 55.1 de la LEF cuando debe proceder una nueva valoración de los bienes, tal como por ejemplo confirma la sentencia del TSJ del País Vasco 116/2004 de 20 de febrero de 2004. O, según la sentencia del TSJ del País Vasco 238/2011 de 11 de abril de 2011 la Administración acierta cuando aplica el artículo 55.2 en vez de 55.1 al haber un cambio de la calificación jurídica del bien (16) lugar entre la fecha de iniciación del expediente de justiprecio y la del ejercicio del derecho de reversión por lo que tenemos una determinación ex lege del precio de la reversión y ello sin perjuicio de los supuestos en los que como excepción se establece la fijación de un nuevo justiprecio, los previstos en el punto 2, que no es aplicable en nuestro caso».
14. Según el artículo 55 de la LEF: «1. Es presupuesto del ejercicio del derecho de reversión la restitución de la indemnización expropiatoria percibida por el expropiado, actualizada conforme a la evolución del índice de precios al consumo en el período comprendido entre la fecha de iniciación del expediente de justiprecio y la de ejercicio del derecho de reversión. La determinación de este importe se efectuará por la Administración en el mismo acuerdo que reconozca el derecho de reversión».
15. Según el artículo 55.2 de la LEF: «por excepción, si el bien o derecho expropiado hubiera experimentado cambios en su calificación jurídica que condicionaran su valor o hubieran incorporado mejoras aprovechables por el titular de aquel derecho o sufrido menoscabo de valor, se procederá a una nueva valoración del mismo, referida a la fecha de ejercicio del derecho, fijada con arreglo a las normas contenidas en el capítulo III del Título II de esta Ley. 3. La toma de posesión del bien o derecho revertido no podrá tener lugar sin el previo pago o consignación del importe resultante conforme a los apartados anteriores. Dicho pago o consignación deberá tener lugar en el plazo máximo de tres meses desde su determinación en vía administrativa, bajo pena de caducidad del derecho de reversión y sin perjuicio de la interposición de recurso contencioso-administrativo. En este último caso, las diferencias que pudieran resultar de la sentencia que se dicte deberán, asimismo, satisfacerse o reembolsarse, según proceda, incrementadas con los intereses devengados al tipo de interés legal desde la fecha del primer pago en el plazo de tres meses desde la notificación de la sentencia bajo pena de caducidad del derecho de reversión en el primer supuesto. Artículo 55 redactado por la disposición adicional 5.ª de la Ley 38/1999, 5 noviembre, de Ordenación de la Edificación».
16. La sentencia del TSJ de Aragón 120/2014 de 26 de febrero de 2014 es un ejemplo de aplicación del artículo 55.1 de la LEF; y del artículo 55.2 la STS de 12 de marzo de 2013 (RJ 2013,
III. PROBLEMAS JURÍDICOS
Vamos a destacar seguidamente dos problemas: el primero, cuando la reversión es imposible. Segundo, cuando la aplicación del artículo 55 LEF conduce a un enriquecimiento injusto del reversionista, o casos de imposibilidad «jurídica» de la reversión. En ambos casos es útil una interpretación del artículo 66 del REF y la jurisprudencia que sostiene el 5% del valor actual del bien como criterio indemnizatorio.
Sobre el primer problema: pese a que el supuesto pueda encajar conceptualmente en una reversión17, dicha reversión puede devenir imposible (hablándose de «imposibilidad de la reversión in natura”). Entra en aplicación la responsabilidad patrimonial. En este sentido, la STS 8 de noviembre de 2006 reconoce el derecho a la reversión, pero, al no ser viable en la práctica, se traduce en el abono de las correspondientes indemnizaciones18 (también STS de 12 de febrero de 1996).
2754) (recurso de casación 3270/2010) y la STS de 5 de marzo de 2013 (RJ 2013, 2537), FJ 3.º. Según la STS de 25 de febrero de 1992 (RJ 1992, 1742): 2las construcciones existentes en la parcela realizadas por la Administración durante el periodo de tiempo que ocupo la finca han de ser incluidas en el justiprecio supuesto que dichos elementos ingresan en el patrimonio de los recurrentes y deben, en consecuencia, ser valorados con independencia de la utilidad de las mismas para los beneficiarios de la reversión, los cuales adquirían de otro modo gratuitamente unos elementos que han supuesto un coste para la Administración». Téngase también en cuenta que, si se realiza una reversión, no hay que devolver el 5% de afección (STSJ n.º 197/2011 de Castilla y León, Burgos, de 8 de abril de 2011).
17. Concurre en tales casos que el «derecho de reversión tiene naturaleza jurídica de una reexpropiación o de una revocación de la expropiación y de sus efectos jurídicos por incumplimiento de la carga de afectación de estos bienes y derechos a la causa expropiandi» (sentencia del País Vasco 238/2011 de 11 de abril de 2011 citando la sentencia de Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2001 [RJ 2001, 5379] y 2 de junio de 2002 [RJ 2002, 9468]). También se ha razonado (por la STS de 3 de julio de 1995 [RJ 1995, 5516] recurso 5868/1991) que la reversión viene a ser una invalidez sobrevenida a la expropiación por la desaparición del elemento esencial de la causa que la motiva, bien por no establecerse el servicio o ejecutarse la obra o si hubiera alguna parte sobrante o desapareciese la afectación; J. R. FERNÁNDEZ TORRES, «Reversión e indemnización por imposibilidad de restitución in natura. A propósito de la STS de 3 de marzo de 2017 (rc 2702/2015) relativa a la zona de actividades logísticas del puerto de Valencia”, Revista de urbanismo y edificación, N.º 40, 2017, pp. 145 y ss.
18. FJ 3.º: «en consideración a esta naturaleza híbrida de la actuación expropiatoria por la que, por un lado, cabe considerar, a efectos de determinar el cumplimiento de la causa expropiandi, la labor urbanizadora en el conjunto realizada en los terrenos para precisar si la misma se ha realizado o no, pero sin olvidar, como decíamos, que junto con ello, que haría encajar el supuesto en el apartado 3 del artículo 225 (Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992), ha existido a su vez una concreción del destino final de esa urbanización, inicialmente previsto para uso empresarial, fundamentalmente de oficinas y dotacional, y que se ha visto después modificado para afectarlo, junto con los anteriores, a un uso también residencial, alterando con ello el inicialmente previsto, alteración que también afecta a los usos dotacionales, lo que determina el nacimiento del derecho de reversión a favor del
expropiado».
La aplicación del régimen normativo del artículo 66.2 del REF remite al criterio jurisprudencial aplicable en estos casos (conforme a muy numerosas sentencias que citaremos después) relativo al abono al expropiado de un 5% del valor de los bienes conforme a su valor en el momento de la reversión, cuando se revela que lo adecuado en Derecho es el debate del pago de los daños y perjuicios al expropiado.
Se trata, mediante este régimen jurídico normativo-jurisprudencial, de indemnizar por los perjuicios sufridos, en casos en que, pese a incardinarse conceptualmente en una reversión, procede subsumir el caso en el citado artículo 66.2, por el hecho de no poder devolverse físicamente el bien a cambio del justiprecio («imposibilidad de la reversión in natura»).
El caso podrá tener una solución en el marco regulador del artículo 66 del REF, en vez del artículo 55 de la LEF. La situación general de aplicación del artículo 66.2 del REF aludirá a la «imposibilidad de la reversión in natura». Se trata de casos en que no podrá devolverse el bien, pese a concurrir los presupuestos conceptuales de la reversión. Puede informarse de la praxis sobre el criterio indemnizatorio del 5% del valor de los bienes en el momento de la reversión:
Distintas sentencias informan sobre la aplicación, en estos casos, del criterio aludido, del 5% del valor de los bienes en el momento de la reversión, así la ilustrativa STS de 6 de abril de 2005 recurso de casación núm. 3548/2001)19. Asimismo, puede 19. «Y dado que en el presente caso, la propia Administración, como más arriba hemos expuesto, reconoce que al menos parte de las fincas expropiadas se encuentran actualmente afectas a un destino distinto del inicialmente previsto y de naturaleza pública, ha de reconocerse que en el supuesto de que LA REVERSIÓN NO RESULTARA POSIBLE la misma deberá ser sustituida por una indemnización de conformidad con lo dispuesto en el artículo 66.2 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, y según lo dispuesto en el artículo 121 apartado 1 de dicha Ley, indemnización que habrá de responder a la necesaria compensación de la privación del dominio de la finca por resultar imposible el ejercicio del derecho de reversión. Tal derecho de reversión, y al no resultar aplicables las previsiones contenidas en el artículo 55 de la Ley de Expropiación Forzosa en la versión dada por el artículo 5 de la Ley 38/1999 de 5 de noviembre, dado que el ejercicio del derecho de reversión se ejercitó antes de la entrada en vigor de dicha modificación, habría de fijarse en un principio procediendo a valorar las fincas en el momento en que se solicita la reversión, como dispone el texto originario del artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa, determinando así la cantidad a abonar a la Administración. Por otro lado y puesto que los bienes, al menos en parte, se encuentran afectos a otros fines públicos, ello a su vez legitimaría el ejercicio del derecho expropiatorio de esos bienes una vez ejercitada la reversión, expropiación que daría lugar al abono del valor de los bienes más un 5% como premio de afección inherente a toda determinación de justiprecio por vía expropiatoria. Quiere decirse, en definitiva que, así como los recurrentes habrían podido recuperar las fincas abonando su precio, debieran a su vez cederlas a la Administración por vía de actuación expropiatoria obteniendo una diferencia entre uno y otro valor del 5% de premio de afección, porcentaje que la Sala estima procedente reconocer en el presente caso dado que, según se reconoce en la resolución desestimatoria en vía administrativa, en función del tiempo transcurrido no se conservan ni siquiera las hojas de aprecio y justiprecio de la valoración originaria de las fincas expropiadas, ni tampoco citarse la STS de 7 de mayo de 2010, rec. 4359/2006: «Pues bien, aplicando dicha doctrina al caso de autos, la cuantificación indemnizatoria debe fijarse en ejecución de sentencia aplicando un 5% al valor que tengan los bienes expropiados a la fecha de la sentencia de instancia en que se reconoce el derecho de reversión, salvo que la cantidad que resulte reconocida en los términos establecidos en la sentencia de instancia sea superior, en cuyo caso habrá que estar a esta para no incurrir en ‘reformatio in peius'» (20).
Puede recordarse asimismo la STS de 12 de junio de 2012 (recurso de casación núm. 3068/2009): «los autos impugnados se dictan en ejecución de la sentencia de esta Sala de 21 de noviembre de 2005, que, tras reconocer el derecho de reversión de la recurrente sobre las islas de Ons y Onza por haberse alterado el fin para el que en resultan aplicables soluciones que, en otros casos, han servido para fijar la indemnización en atención a criterios distintos por aplicación de los dispuesto en el artículo 55.1 de la nueva Ley de Expropiación Forzosa según la redacción de la Ley 38/1999, y ello por la razón antes dicha de no encontrarse dicha Ley vigente en el momento del ejercicio del derecho expropiatorio. En definitiva, ha lugar a estimar en parte el recurso Contencioso-Administrativo reconociendo el derecho de reversión a favor de los recurrentes de las fincas expropiadas y, para el supuesto de que dicha reversión no fuera posible, reconocer el derecho a una indemnización a favor de los mismos cuya cuantificación se realizará en ejecución de sentencia partiendo del valor que tengan los bienes en la fecha de esta sentencia y señalando la cantidad a satisfacer a los recurrentes como indemnización por la privación de su derecho de reversión en el 5% del mencionado valor, toda vez que así se cumple la obligación de plena indemnidad resultante de la privación del derecho de reversión sustituido, en el presente caso y cuando proceda, por una indemnización de daños y perjuicios».
20. Igualmente, puede citarse la STS de 22 de mayo de 2007 (RJ 2007, 6316), rec. 858/2004: «la parte no cuestiona en su existencia y frente a la cual no opone otras sentencias que apliquen criterios distintos y que contemplen supuestos más acordes con el presente, limitándose a mantener una postura, consistente en la determinación de la indemnización por la diferencia cronológica de valores a la fecha de la solicitud de reversión y el momento de la nueva expropiación, más el 5% de afección, que no encuentra apoyo expreso en ningún precepto de la LEF y sin que se invoque jurisprudencia al respecto. Por el contrario es significativo que cuando esta Sala se ha referido a supuestos en que la reversión no se puede efectuar in natura al quedar sujeto el bien a su inmediata expropiación, entiende que ‘toda vez que como los recurrentes que habrían podido recuperar las fincas abonando su precio, debieran a su vez cederlas a la Administración por vía de actuación expropiatoria obteniendo una diferencia entre uno y otro valor del 5% de premio desafección’ (S. 21-11-2005, recurso 6048/02), tal porcentaje será el procedente a tener en cuenta para la fijación de la indemnización. A ello se refiere, igualmente, la sentencia de 14 de junio ce 2006, dictada en el recurso 7346/02, en el que también eran recurrentes los mismos interesados que figuran como tales en esta casación y que se refería a la reversión (allí no reconocida) de terrenos objeto de la misma expropiación. De manera que, en todo caso, el criterio mantenido por la parte en este motivo no encuentra amparo legal ni jurisprudencial en los términos en que se plantea y, por otra parte, no se invocan otros criterios jurisprudenciales como el expuesto, que además ha sido ya rechazado por la parte al impugnar las resoluciones iniciales de 17 de noviembre de 1999 y que en cuanto pudiera resultar menos favorable para los recurrentes resultaría inaplicable en razón del principio de la reformatio in peius».
Su día habían sido expropiadas, comprueba la imposibilidad de restitución in natura y declara el derecho de aquella a recibir una indemnización sustitutoria equivalente al 5% del precio que habría debido ser pagado para hacer efectiva la reversión. En otras palabras, dado que para recuperar el bien expropiado se habría debido abonar su precio, que es el mismo que la Administración habría debido satisfacer para retenerlo por vía expropiatoria, la única diferencia a favor de la reversionista es el 5% de premio de afección. Así, lo que debía establecerse en ejecución de sentencia era precisamente el importe del premio de afección» (21).
21. Puede citarse la STS de 8 de abril de 2013 (RJ 2013, 3026) (rec. 4982/2010) cuando rechaza que, para la valoración del derecho objeto de reversión, lo procedente sea determinar las diferencias de valor entre bien según se fijó el justiprecio y el valor que tenía el bien en el momento de la reversión (lo primero era invocado por el recurrente, pero el Tribunal Supremo afirmó que este régimen había sido aplicado por una sentencia anterior en un caso de imposibilidad de ejecución de la sentencia del artículo 105.3 de la LJCA): «en todo caso, el criterio del Jurado de valorar el derecho de reversión en el 5% del precio del inmueble, ha sido declarado conforme a derecho por la jurisprudencia de esta Sala, en los casos en que la reversión no pueda efectuarse in natura por razón de la afectación del bien a un destino público distinto que lleva a su inmediata expropiación, toda vez que los propietarios que habrían podido recuperar las fincas abonando su precio, debieran a su vez cederlas a la Administración por vía de actuación expropiatoria, con la diferencia entre uno y otro valor del 5% del premio de afección». En este contexto de la «reversión que no resulta posible» puede seleccionarse la STS de 25 de mayo de 2010 (RJ 2010, 3683), rec. 6296/2006, que sigue el criterio de aplicar el 5% del valor de los bienes en el momento de la reversión configurando esta opción de un modo un tanto residual en defecto de otra opción: «por otro lado y puesto que los bienes, al menos en parte, se encuentran afectos a otros fines públicos, ello a su vez legitimaría el ejercicio del derecho expropiatorio de esos bienes una vez ejercitada la reversión, expropiación que daría lugar al abono del valor de los bienes más un 5% como premio de afección inherente a toda determinación del justiprecio por vía expropiatoria.
Quiere decirse, en definitiva que, así como los recurrentes habrían podido recuperar las fincas abonando su precio, debieran a su vez cederlas a la Administración por vía de actuación expropiatoria obteniendo una diferencia entre uno y otro valor del 5% de premio de afección, porcentaje que la Sala estima procedente reconocer en el presente caso dado que, según se reconoce en la resolución desestimatoria en vía administrativa, en función del tiempo transcurrido no se conservan ni siquiera las hojas de aprecio y justiprecio de la valoración originaria de las fincas expropiadas, ni tampoco resultan aplicables soluciones que, en otros casos, han servido para fijar la indemnización en atención a criterios distintos por aplicación de los dispuesto en el artículo 55.1 de la nueva Ley de Expropiación Forzosa según la redacción de la Ley 38/1999, y ello por la razón antes dicha de no encontrarse dicha Ley vigente en el momento del ejercicio del derecho expropiatorio. En definitiva, ha lugar a estimar en parte el recurso contencioso-administrativo reconociendo el derecho de reversión a favor de los recurrentes de las fincas expropiadas y, para el supuesto de que dicha reversión no fuera posible, reconocer el derecho a una indemnización a favor de los mismos cuya cuantificación se realizará en ejecución de sentencia» partiendo del valor que tengan los bienes en la fecha de esta sentencia y señalando la cantidad a satisfacer a los recurrentes como indemnización por la privación de su derecho de reversión en el 5% del mencionado valor, toda vez que así se cumple la obligación de plena indemnidad resultante de la privación del derecho de reversión sustituido, en el presente caso y sobre la imposibilidad jurídica, puede citarse la STS de 21 de noviembre de 2005 (rec. 6048/2002) porque justifica el régimen del 5% de indemnización compensatoria por el hecho de que se produzca una imposibilidad jurídica a la hora de practicar la reversión entendiendo como tal el cambio de uso respecto del que fue objeto de expropiación (22) cuando proceda, por una indemnización de daños y perjuicios. Pues bien, aplicando dicha doctrina al caso de autos, la cuantificación indemnizatoria debe fijarse en ejecución de sentencia aplicando un 5% al valor que tengan los bienes expropiados a la fecha de esta sentencia en la que se reconoce el derecho de reversión, debiendo estimarse parcialmente el recurso contencioso-administrativo deducido por la parte actora.
Nos remitimos asimismo a la ilustrativa STS de 6 de abril de 2005 (rec. Cas. 3548/2001); a la STS de 21 de septiembre de 2002 (RJ 2002, 8469) (recurso de casación núm. 3845/1998) y a la STS de 17 de junio de 2002 (RJ 2002, 7600) (recurso de casación núm. 2355/1998). Por su parte, la STS de 23 de septiembre de 2002 (recurso de casación núm. 5161/1998), afirma: «habida cuenta de que por las razones expuestas no es posible la restitución ‘in natura’ de los terrenos expropiados» reconoce «el derecho a una indemnización que se fijará según postulan los recurrentes en el ‘petitum’ y no sigue el criterio pericial ‘en cuanto parten del valor urbanístico que estos terrenos tendrían en la fecha en que se ejercitó por los recurrentes la acción reversional, el diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y dos’ y determina ‘dos parámetros’. El primero el artículo 55.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, en la redacción dada al mismo por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, y la jurisprudencia que nuestra Sala viene aplicando en casos análogos. Aplicando por analogía este artículo 55.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, la Sala de instancia procederá a actualizar la cantidad que como indemnización expropiatoria recibieron en su día los expropiados o sus causahabientes, actualización que se hará conforme a la evolución del índice de precios al consumo en el período comprendido entre la fecha de iniciación del expediente de justiprecio y aquella en que se ejercitó el derecho de reversión». Segundo, «gira un porcentaje del 25% sobre la cantidad resultante».
Ha habido alguna sentencia que, excepcionalmente, ha seguido un criterio distinto del 5%. Se ha razonado que, si una actuación ilegal impide la reversión en especie la indemnización, se incrementa en un 25% (según las SSTS de 8 de junio de 2002 [RJ 2002, 6138], de 4 de marzo de 2000 [RJ 2000, 2456], etcétera). También puede citarse la sentencia del TSJ de las Islas Baleares 13/2010 de 13 de enero de 2010 cuando razona que hay dos maneras de valorar la indemnización en casos de imposibilidad de reversión in natura. La primera, que termina aplicando esta sentencia, es fijarse en los valores de los bienes al momento en que interesa la indemnización descontando el valor de lo que ya se recibió en concepto de justiprecio al momento de la expropiación incrementada con interés legal (citando la sentencia de 21 de septiembre de 2002 y otras); este procedimiento implica actualizar la cantidad que como indemnización expropiatoria recibieron en su día los expropiados o sus causahabientes, lo que significa aplicar lo dispuesto en el artículo 55.1 de la LEF en la redacción introducida por la ley 38/1999. Y el segundo sería cuando no se disponga del dato del justiprecio de la valoración originaria de las fincas al tiempo de expropiación, aplicándose el criterio del 5% del valor correspondiente al premio de afección y elemento diferencial entre el valor que habría pagado a la administración por la expropiación y lo que habrían pagado los propietarios para recuperarlos copiado.
22. «Sería imposible la reversión ‘in natura’ (…). Se ha transcrito el tenor del fundamento jurídico quinto de la Sentencia, en el que se dice que si la reversión in natura no es posible Situaciones límite en la reversión. «Reversión imperfecta»… 323 Puede también citarse la STS de 24 de octubre de 2014 (recurso de casación núm. 5239/2011) justificando «el ‘régimen del 5%’ cuando concurra ‘imposibilidad jurídica’ (si bien se habían ocupado los bienes) para que la finca en cuestión revierta físicamente a D. Pablo, procediendo a abonar la indemnización sustitutoria: ‘en nuestra Sentencia de 21 de noviembre de 2011′» (Rec. 6048/2002) también decimos: «la imposibilidad legal de restitución ‘in natura’ se produce por la imposibilidad jurídica derivada de la afectación efectiva a otro fin público que lleva aneja la pertenencia al demanio, y que determina el derecho de los reversionistas a una indemnización sustitutoria, eso es, a que la reversión se sustituya por la indemnización económica correspondiente, conforme a lo dispuesto en el artículo 66.2 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa» (23) se aplicará el art. 66.2 del REF, siendo procedente en tal caso una indemnización que se fijará en ejecución de Sentencia, sin precisar cuáles serían las bases para la fijación de esta y que serían a cargo de la Administración expropiante». Esta Sala entre otras en sus Sentencias de 7 de febrero de 1.989 (RJ 1989, 1985) y de 23 de octubre de 2000 (RJ 2000, 9110) ha dicho: «la imposibilidad legal de restitución ‘in natura’ se produce por la imposibilidad jurídica derivada de la afectación efectiva a otro fin público que lleva aneja la pertenencia al demanio, y que determina el derecho de los reversionistas a una indemnización sustitutoria, eso es, a que la reversión se sustituya por la indemnización económica correspondiente, conforme a lo dispuesto en el artículo 66.2 del Reglamento dela Ley de Expropiación Forzosa, según la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 1.989, citada en la resolución impugnada». El motivo de recurso debe ser estimado y ello por cuanto la Sentencia de instancia se limita a decir que si la reversión «in natura» no fuese posible, procedería a cargo de la Administración expropiante, una indemnización, a cuyo fijación se procedería en ejecución de sentencia. Pronunciándose en esos términos el fundamento jurídico quinto de la Sentencia, resulta evidente que por un lado el Tribunal «a quo» se olvida de que la afectación efectiva a otro fin público, como ha ocurrido en el caso de autos comporta la imposibilidad de la restitución in natura y determina que en aplicación del art. 66.2 del REF deba fijarse una indemnización, no bastando solo como hace la Sala de instancia con diferirla al momento de ejecución de Sentencia, sino que es preciso que se señalen las bases necesarias para la fijación de aquella en el citado trámite de ejecución de Sentencia.
«(…) Por otro lado y puesto que los bienes, al menos en parte, se encuentran afectos a otros fines públicos, ello a su vez legitimaría el ejercicio del derecho expropiatorio de esos bienes una vez ejercitada la reversión, expropiación que daría lugar al abono del valor de los bienes más un 5% como premio de afección inherente a toda determinación de justiprecio por vía expropiatoria. Quiere decirse, en definitiva que, así como los recurrentes habrían podido recuperar las fincas abonando su precio, debieran a su vez cederlas a la Administración por vía de actuación expropiatoria obteniendo una diferencia entre uno y otro valor del 5% de premio de afección, porcentaje que la Sala estima procedente».
23. También puede citarse la sentencia del TSJ de Madrid núm. 1154/2014 de 2 de octubre de 2014: “(…) A este respecto, para acometer nuestro examen, es aconsejable transcribir el pasaje de su fundamento jurídico séptimo en que se enfrenta con esta cuestión. Es del siguiente tenor: Nos encontramos ante la imposibilidad de reversión ‘in natura’ de los bienes objeto de expropiación a que el procedimiento se contrae. La consolidación del uso comercial y hotelero de la parcela, su edificación en el año 2009 e incluso la venta a terceros hace imposible que física y jurídicamente la reversión, procediendo en consecuencia sustituir la devolución in natura de la finca o parcela por la indemnización…
Pueden por tanto, presentarse casos que van más allá de un cambio de uso por haber sufrido el bien una radical transformación jurídica. En general, se plantean situaciones «de cierre» del sistema expropiatorio, o un cajón de sastre donde encuadrar casos de «reversión imperfecta o impropia»; donde no llega la aplicación en términos lógicos del artículo 55.2 de la LEF, o conduciendo este precepto a un enriquecimiento injusto, incluso más allá de los casos de la imposibilidad de la reversión. En este marco debe haber soluciones adecuadas. Estas pasan por ciertos criterios jurisprudenciales que expondremos, así como por el enriquecimiento injusto o por el artículo 66 del REF. En este contexto pueden plantearse situaciones que fijar y hacer efectiva a través del mecanismo de la retasación prevista legalmente. Para la valoración económica de la finca aplica el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre (RCL 2011, 2019 y RCL 2012, 359), por el que se aprueba el reglamento de Valoraciones de la Ley del Suelo El perito judicial D. Ismael realiza, razona y valora la parcela n.º NUM001 gravada con la carga de la reserva troncal que, por el fallecimiento de la reservista, los recurrentes, en su condición de reservatarios tendrían derecho a reclamar, en la cantidad de 2.957.754,77 euros (valoración actual de la finca registral NUM000). El perito fija el importe de la retasación en la diferencia entre dicha cantidad y el importe consignado como justiprecio por la expropiación, que no se ha percibido, pero era de 184,67 euros de lo que resulta la cantidad de 2,957.570,10 euros, importe de la retasación».
Puede citarse la STS de 2 de diciembre de 1991, rec. 484/1989 para la que no es accidental el cambio de uso: “No es accidental la afectación de las parcelas ya urbanizadas a su previsto destino industrial, en este caso, o residencial, pues ello supondría un abandono de la causa legitimadora de la expropiación, dado que el fin al que ha de afectarse el bien expropiado es el de constituir terreno-soporte de instalaciones industriales y no de edificios desconectados de dicha finalidad, con base en el claro e inequívoco mandato del art. 66.1 del Reglamento de Expropiaciones, a cuyo tenor. ‘Se prohíbe la realización de obras o el establecimiento de servicios distintos en relación con los terrenos o bienes expropiados a aquellos que motivaron la expropiación’, prescripción que es recogida en el ámbito urbanístico por el ya citado art. 67 de la Ley del Suelo de 9-4-1976, conforme a cuyo primer párrafo ‘Los terrenos de cualquier clase que se expropien por razones urbanísticas deberán ser destinados al fin específico que se estableciese en el Plan correspondiente’, por lo que con tal argumento no puede rechazarse el derecho reversional, siendo preciso examinar, y se llega así al núcleo del problema, si se había producido afectación al fin específico de constituir instalaciones propias de la Zona Industrial del Polígono de Arinaga, al enajenar la parcela núm. 30 para construir sobre ella –obra al parecer ya finalizada– un edificio que albergase un restaurante con espectáculo de cenas medievales, cuestión a la que el Tribunal ‘a quo’ da respuesta afirmativa, con base en que se ha producido simplemente una ‘concreción de uso’, que no se halla excluido del destino industrial previsto para dicha Zona del (…)». «(…) Conclusión de lo que antecede, se impone estimar el recurso de apelación y, con revocación de la sentencia de instancia, anular los actos administrativos que denegaron el derecho de reversión (Resolución del Gobernador Civil de Las Palmas de 9-1-1986 y su confirmación en alzada por otra del Subsecretario de Obras Públicas y Urbanismo, actuando por delegación del Ministro, de 10-6-1986) y, en su lugar, reconocer el derecho de reversión sobre la parcela núm. 30, expropiada en su día a los señores A. V., al concurrir la causa legitimadora de la no afectación al fin motivador de la expropiación; todo ello, de conformidad al art. 83 y demás preceptos concordantes de la Ley». Deban contemplarse dentro de este mismo marco indemnizatorio del 5% del valor del bien, permaneciendo éste en manos del expropiado, pese a haberse consumado la expropiación por fijación del justiprecio pero sin haberse ocupado el bien, cuando concurra dicha transformación radical del bien, enriquecimiento injusto o ineficacia sobrevenida de la causa expropiandi… Supuestos cercanos al desistimiento o revocación de una expropiación pero sin mediar sus presupuestos legales, al haberse fijado el justiprecio.
En las situaciones incardinables en el artículo 55 de la LFE la lógica se mantiene pura en un plano reversional-expropiatorio tanto en un plano material como en el plano de las consecuencias o valoraciones de los bienes objeto de reversión, mientras que el artículo 66 del REF24 manifiesta una lógica reversional compartida con una perspectiva de responsabilidad patrimonial.
Puede citarse la STSJ del País Vasco 338/2015, de 9 de julio de 2015. La idea de esta sentencia es que la aplicación del artículo 55 de la LEF ha de ceder, cuando lo correcto en Derecho es la aplicación del artículo 66 del REF y consiguiente aplicación del referido régimen compensatorio del 5% del valor de los bienes en el momento de la reversión, ya que aquel se revela inapropiado porque se observa que, de aplicarse el artículo 55 de la LEF, se produciría «no un resarcimiento de los perjuicios sufridos» sino un abono de «expectativas frustradas». En el caso de esta sentencia 338/2015 se había producido una expropiación con un determinado destino, cambiando el uso de los bienes con posterioridad la aprobación de un nuevo PGOU, dándose lugar a una posible reversión. Entonces, una vez se verifica el cambio de uso de los bienes, el particular expropiado reversionista invoca la aplicación del artículo 55 de la LEF que habría sido procedente aplicar en toda su extensión, al concurrir los presupuestos de la reversión, de modo que la consecuencia (según alega el recurrente) habría sido la de hacerse con el bien a cambio de devolver el justiprecio con el IPC. Pero, precisamente, ante esta imposibilidad, pretende el recurrente aplicar la lógica del artículo 55 de la LEF a fin, en conclusión, de obtener la diferencia entre el valor actual del bien (que, tras el proceso urbanizador llevado a cabo, era cuantioso) y el valor de lo que se le abonó como justiprecio.
24. En concreto su apartado segundo. Reza el artículo 66: «1. Se prohíbe la realización de obras o el establecimiento de servicios distintos en relación con los terrenos o bienes expropiados a aquellos que motivaron la expropiación. 2. En los casos en que como consecuencia de una alteración indebida no fuere legalmente posible la reversión, se estará a lo previsto en el artículo 121 de la Ley, apartado I, sin perjuicio de que se deduzcan las responsabilidades previstas en el mismo precepto». Artículo 121 de la LEF donde se regula la responsabilidad patrimonial. Conviene tener en cuenta además el artículo 68 del REF: «declarada la reversión a favor de determinada persona se procederá de oficio a la valoración de los bienes o derechos objeto de la misma, con arreglo a las normas contenidas en el Capítulo III, Título II de la Ley y a las disposiciones concordantes de este Reglamento. En el caso previsto en el párrafo 2) del artículo 54 de la Ley, tan solo intervendrá el Jurado de Expropiación si no hubiera acuerdo entre el beneficiario de la expropiación y los que hubieren promovido la reversión acerca de las mejoras realizadas o de los daños producidos».
Es en este momento cuando la sentencia 338/2015, contra la pretensión del expropiado (en el marco del artículo 55 de la LEF, aplicando en su lugar el artículo 66.2 del REF) reacciona frente al hecho de que, pagando 314.760 € a modo de consumación del justiprecio pendiente de pago perfeccionado los presupuestos de la reversión, reciba aquel el mismo día un justiprecio de 3.037.693 euros, resultante de aplicar dicho artículo 55 de la LEF. La aplicación del artículo 55 de la LEF conduce a esta deriva o consecuencia, que la Sala considera como un «enriquecimiento injusto», ya que lo que corresponde es «resarcir del perjuicio sufrido pero no de las expectativas frustradas». Esta sentencia 338/2015 pone un límite a la aplicación del artículo 55 de la LEF, ya que dicho artículo no puede conducir a un escenario según el cual se actúa como si «de una penalidad pecuniaria a la Administración expropiante incumplidora, se tratase, o como fórmula de repatrimonializar el lucro especulativo que la misma hubiese supuestamente obtenido». Esta sentencia es un ejemplo de aplicación extensiva del artículo 66 del REF a los casos de reversiones en que concurren presupuestos especiales. Llega a afirmar dicha sentencia 338/2015 que ha de presuponerse –en términos generales– «una equivalencia entre ambos parámetros, lo que el expropiado debe abonar por la reversión y el valor actual del bien por el que sería nuevamente expropiado (…)» (25).
25. La clave es la «compensación económica» que «no ha de venir referida a la pérdida del valor del derecho en su día expropiado, sino al de la mera facultad de incorporar específicamente al patrimonio dicho bien pese a abonar su valor. En otro caso se llegaría, en efecto, a un enriquecimiento injusto del reversionista porque obtendría el valor actual de un bien que solo se ha causado a través de una acción urbanizadora y por la ejecución del planeamiento con costes y cargas que en modo alguno ha asumido ni soportado y en tal sentido no carece relevancia alguna cual sea el discutible diferencial comparativo entre tales costes y gastos de urbanización…». Es decir, el aumento posible de la valoración no ha sido consecuencia de actuación imputable al expropiado, terminado por primar la lógica frente a un posible abuso de derecho. La sentencia 338/2015 (confirmando el fallo recurrido del Juzgado y el criterio del Ayuntamiento) aplica dicho régimen indemnizatorio del 5% del valor del bien en el momento de la reversión, considerando (primero) que no estamos ante una reversión típica, ya que en el expediente expropiatorio no se llegó a pagar el justiprecio (ello es así «sobre la premisa de que, requiriendo la reversión el previo pago del valor del bien expropiado –que no se había efectuado– y siendo el sistema de actuación del año 2000 el de expropiación, al revertir el bien se produciría una nueva expropiación que daría lugar al valor de los bienes –en tal momento de la reversión– más dicho 5%») y considerando, segundo que de aplicarse el artículo 55 de la LEF se produciría «no un resarcimiento de los perjuicios sufridos» sino de las «expectativas frustradas». Es decir, se matiza la aplicación del artículo 55 de la LEF en el contexto del artículo 66 del REF, evitando que el Derecho conduzca a resultados contrarios a toda lógica cuando el Derecho prevé soluciones a los casos planteados, pese a no haber una regulación del todo desarrollada al efecto. Entonces sí concurren los presupuestos del enriquecimiento injusto, corroborándose la necesidad de matizar el régimen legal del artículo 55 de la LEF, con estos límites que estamos exponiendo de carácter excepcional, en el sentido de que es preciso limitar el pago a los perjuicios, sin pagar expectativas surgidas sin intervención del expropiado. Añade la sentencia que «habría tenido sentido aplicar el artículo 55 de la Ley de Expropiación Forzosa» en «aquellos años iniciales, pero no cuando se está ya en una situación que lo trasciende». Porque «carece de toda razón aplicar Así pues, se habla en ocasiones (así, por la STSJ de Castilla y León, Burgos, de 15 de enero de 2010, recurso 23/2010) del enriquecimiento injusto del reversionista o de que «la indemnización sustitutoria no equivale al valor expropiado, pues esto supondría un enriquecimiento injusto del reversionista. La indemnización corresponde al valor del derecho, que se traduce en el perjuicio económico realmente sufrido» (26), «más allá de que con arreglo al artículo 55 de la LEF el momento de la valoración ha de ser el momento en el que se solicita la reversión» (27). O se habla de que no es el terreno lo que el artículo 55” cuando «el Plan General y los instrumentos de desarrollo han llevado a su plena transformación jurídica y material».
26. Es más, en caso de que procediera la restitución in natura habría que acreditar los perjuicios, sin ser procedente aplicar un porcentaje del 25% a mayores que pretende el recurrente (STSJ de Galicia 266/2016 de 29 de marzo de 2016 desestimando la pretensión del particular expropiado invocando el régimen de la indemnización sustitutoria por imposibilidad de la restitución in natura. Para este fallo concurrían los presupuestos de la reversión in natura en aplicación del artículo 55.2 de la LEF, pero además hace notar que no se puede olvidar que «el precio por reversión no puede ser confundido con la indemnización sustitutoria» y «el momento de la valoración de realizarse en el momento en el que se solicita la revisión»).
En la ratio de la debida acreditación de los perjuicios se sitúa la STSJ de Aragón 669/2013 de 25 de julio de 2003 recordando que en estos casos tiene que acreditarse la efectividad del daño para que proceda la responsabilidad patrimonial.
27. STSJ de Madrid 195/2016 de 21 de abril de 2016 citando otras; este fallo sigue el «régimen del 5%» ya que el uso establecido en los terrenos impide la reversión in natura. La indemnización corresponde al valor del derecho que se traduce en el perjuicio económico realmente sufrido y que puede traducirse en un porcentaje del valor de tasación [es decir, el 5% referido], citando sentencias del Tribunal Supremo. igualmente, STSJ de Madrid 1154/2014, de 2 de octubre de 2014. Como corrobora el ATS de 10 de marzo de 2016 (recurso de casación 1782/2015) la impresión inicial de aplicación del artículo 55.2 de la LEF puede ceder ante la impresión, fruto del mayor estudio, de encaje del supuesto bajo el criterio del 5% del valor del bien. Interesante es la STSJ de Madrid 1154/2014 de 2 de octubre de 2014: «es verdad que son distintas las consecuencias de las alteraciones de usos o edificabilidades en el marco de las actuaciones sistemáticas o integrada y asistemáticas o aisladas; y así resulta del artículo 34 del TRLS. Para el caso de las actuaciones aisladas, si se alterara el uso que motivó la expropiación de suelo en virtud de modificación o revisión del instrumento de ordenación territorial y urbanística, procede la reversión salvo, entre otros supuestos, ‘haberse producido la expropiación para la ejecución de una actuación de urbanización’ (apartado 1.c). ‘(…) El precio por reversión no puede ser confundido con la indemnización sustitutoria, más allá de que con arreglo al artículo 55 LEF, el momento de la valoración deba realizarse en el momento en el que se solicita la reversión (año 2011) y, por tanto, no podía tomarse el valor del suelo del año 2005, que es el tenido en cuenta por el perito que dictaminó en el proceso y que asumió la sentencia’ que examinamos. (…) ‘La indemnización sustitutoria no equivale al valor expropiado; esto supondría un enriquecimiento injusto del reversionista; la indemnización corresponde al valor del derecho, que se traduce en el perjuicio económico realmente sufrido y que puede traducirse en un porcentaje del valor de tasación’. ‘Esto nos conduce a revocar la sentencia así como, en su lugar, a declarar el derecho de los demandantes a la reversión de la finca NUM000, pero previamente ha de ser determinado su importe por el Jurado de Expropiación y al no ser posible la reversión in natura, la indemnización sustitutoria habrá de ser el 5% del valor de los bienes, lo que tiene su justificación en la circunstancia de que el artículo se expropia, sino el derecho de reversión, así la STSJ de Castilla y León, Burgos, de 15 de enero de 2010, recurso 23/201028, aplicando el «criterio del 5%» del valor de los bienes. Se expresa así la filosofía del asunto que nos ocupa, cuando estas sentencias aluden a que, cuando no sea posible la restitución de los bienes, la retrocesión de los bienes se convertirá en una indemnización sustitutoria según el artículo 66 del Reglamento de Expropiación Forzosa, insistiendo en que procede este régimen cuando la afectación se ha producido a otro fin público.
55 de la LEF exige para la reversión el previo pago a la Administración del valor del bien expropiado en el momento de la solicitud de reversión’. Así resulta de las sentencias del Tribunal Supremo de 6 de abril de 2005 (RJ 2005, 4178) (recurso 3548/01), 21 de noviembre de 2005 casación 6048/02), 14 de junio de 2006 (recurso 7346/02), 22 de mayo de 2007 (RJ 2007, 6316) (recurso 858/04), 7 de mayo de 2010 (RJ 2010, 4829) (recurso 4359/06), 25 de mayo de 2010 (RJ 2010, 3683) (recurso 6296/06) y 8 de abril de 2013 (RJ 2013, 3026) (recurso 4982/10)».
28. Cita este fallo, para estos casos de expropiación de los derechos de reversión, la STSJ de las Islas Baleares de 20 de septiembre de 2006 [JUR 2006, 257793] y sentencia de 25 de mayo de 1999 [JUR 1999, 280709].
Santiago González Varas Ibáñez, Catedrático de Derecho administrativo
