Redacción.- Madrid (España), viernes 8 de octubre de 2021. Os adjuntamos el recurso que ha presentado el Partido Popular (PP) ante el Tribuna Constitucional contra el decreto de creación del «Fondo Complementario de Riesgos de la Generalidad de Cataluña» (FCRCAT), creado por el Gobierno separatista de coalición de ERC y JxCat, apoyado en CUP, que preside Pere Aragonés García (ERC), con el fin de pagar con el dinero público las fianzas del Procés (Proceso de separación de la Comunidad autónoma de Cataluña del resto del Reino de España), un total de 5.422.411,10 euros de fianzas impuestas por el Tribunal de Cuentas a 34 altos cargos de los Gobiernos de la Generalidad separatista del Procés, desde 2011 hasta 2017, entre ellos el huido golpista líder de la derecha separatista (JxCat), Carles Puigdemont Casamajó; el indultado político preso del Procés y presidente de la ultraizquierda separatista (ERC), Oriol Junqueras Vies; el inhabilitado golpista del 9N de 2014 y presidente de la disuelta y corrupta Convergencia Democrática de Cataluña (CDC), Artur Mas Gavarró, los máximos dirigentes del Consejo de Diplomacia Pública de Cataluña (DIPLOCAT), entre otros, por la publicidad del Procés en el extranjero con el dinero de los impuestos de los catalanes y resto de españoles.
«Al Tribunal Constitucional
Firmado digitalmente por De Olano Vela, Jaime. (autentificación). Fecha, 05.10.2021. 08:50:08+02’00’
AL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN PLENO
Don Manuel SÁNCHEZ-PUELLES y GONZÁLEZ-CARVAJAL, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de más de cincuenta (50) diputados («esta parte»), y Don Jaime Eduardo DE OLANO VELA, Diputado, abogado, con número de colegiado 4031 del Ilustrísimo Colegio de Abogados de A Coruña y con DNI nº 32.794.195J, con domicilio a efectos de notificaciones en el Congreso de los Diputados, Carrera de San Jerónimo nº 40, 2º Planta – 28014 Madrid, en su condición de comisionado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, de los Excmº Sres. Diputados que a continuación se relacionan:
1. CASADO BLANCO, Pablo
2. GAMARRA RUIZ-CLAVIJO, María de la Concepción
3. GARCÍA EGEA, Teodoro
4. ALMODÓBAR BARCELÓ, Agustín
5. ALONSO PÉREZ, José Ángel
6. ÁLVAREZ DE TOLEDO PERALTA-RAMOS, Cayetana
7. ÁLVAREZ FANJUL, Beatriz Isabel
8. ANGULO ROMERO, María Teresa
9. ARAGONÉS MENDIGUCHÍA, Carlos
10. BAS CORUGEIRA, Javier
11. BELTRÁN VILLALBA, Ana María
12. BERMÚDEZ DE CASTRO FERNÁNDEZ, José Antonio
13. BETORET COLL, Vicente
14. BORREGO CORTÉS, Isabel María
15. CABEZÓN CASAS, Tomás
16. CALLEJAS CANO, Juan Antonio
17. CARAZO HERMOSO, Eduardo
18. CASERO ÁVILA, Alberto
19. CASTELLÓN RUBIO, Miguel Ángel
20. CASTILLO LÓPEZ, Elena
21. CLAVELL LÓPEZ, Óscar
22. CONSTENLA CARBÓN, Juan Manuel
23. CORTÉS CARBALLO, Mario
24. CRUZ-GUZMÁN GARCÍA, María Soledad
25. DE LUNA TOBARRA, María de los Llanos
26. DELGADO ARCE, Celso Luis
27. ECHÁNIZ SALGADO, José Ignacio
28. ELORRIAGA PISARIK, Gabriel
29. ESPAÑA REINA, Carolina
30. GAGO BUGARÍN, Diego José
31. GAMAZO MICÓ, Óscar
32. GARCÉS SANAGUSTÍN, Mario
33. GARCÍA DÍEZ, Joaquín María
34. GARCÍA RODRÍGUEZ, Alicia
35. GARCÍA-PELAYO JURADO, María José
36. GÁZQUEZ COLLADO, Paloma
37. GONZÁLEZ GUINDA, María del Carmen
38. GONZÁLEZ TEROL, Antonio
39. GONZÁLEZ VÁZQUEZ, Marta
40. GUTIÉRREZ DÍAZ DE OTAZU, Fernando Adolfo
41. HERRERO BONO, José Alberto
42. HISPÁN IGLESIAS DE USSEL, Pablo
43. HOYO JULIÁ, Belén
44. JEREZ JUAN, Miguel Ángel
45. JIMÉNEZ-BECERRIL BARRIO, María Teresa
46. JIMÉNEZ LINUESA, Beatriz
47. LEDESMA MARTÍN, Sebastián Jesús
48. LORITE LORITE, Andrés
49. MARCOS DOMÍNGUEZ, Pilar
50. MARCOS ORTEGA, Milagros
51. MARISCAL ANAYA, Guillermo Carlos
52. MARTÍNEZ FERRO, María Valentina
53. MATARÍ SÁEZ, Juan José
54. MATEU ISTÚRIZ, Jaime Miguel
55. MERINO MARTÍNEZ, Javier
56. MONEO DÍEZ, María Sandra
57. MONTESINOS AGUAYO, Pablo
58. MONTESINOS DE MIGUEL, Macarena
59. MORALEJA GÓMEZ, Tristana María
60. MORO ALMARAZ, María Jesús
61. MOVELLÁN LOMBILLA, Diego
62. NAVARRO LACOBA, María Carmen
63. NAVARRO LÓPEZ, Pedro
64. OLANO VELA, Jaime Eduardo de
65. ORTIZ GALVÁN, José
66. PANIAGUA NÚÑEZ, Miguel Ángel
67. PASTOR JULIÁN, Ana María
68. PEDREÑO MOLINA, Juan Luis
69. PÉREZ DÍAZ, María Auxiliadora
70. PÍRIZ MAYA, Víctor Valentín
71. POSTIGO QUINTANA, Jesús Juan Bautista
72. PROHENS RIGO, Margarita
73. REDONDO CALVILLO, María de la O
74. REQUENA RUIZ, Juan Diego
75. RIOLOBOS REGADERA, Carmen
76. RODRÍGUEZ HERRER, Elvira
77. ROJAS GARCÍA, Carlos
78. ROMERO HERNÁNDEZ, Carmelo
79. ROMERO SÁNCHEZ, Rosa María
80. SÁNCHEZ PÉREZ, César
81. SANTAMARÍA RUIZ, Luis
82. SUÁREZ ILLANA, Adolfo
83. SUÁREZ LAMATA, Eloy
84. TIRADO OCHOA, Vicente
85. URIARTE BENGOECHEA, Edurne
86. VÁZQUEZ BLANCO, Ana Belén
87. VELASCO MORILLO, Elvira
88. ZURITA EXPÓSITO, Ana María
Todos ellos diputados del Congreso en la XIV Legislatura, cuya representación se acredita mediante la escritura pública de poder otorgada el 3 de diciembre de 2019, respectivamente, ante la Notaria de Madrid Dñª Ana Fernández-Tresguerres y número de protocolo 2660, y con fecha 24 de marzo de 2021, en lo que se refiere a los Diputados Don Gabriel Elorriaga Pisarik y Don Juan Manuel Constenla Carbón (número de protocolo 603), para su inserción testimoniada en los autos de este proceso con devolución del original. Documento nº 1.
Que los Diputados referidos a los que represento han hecho manifestación de voluntad expresa de interposición de recurso de inconstitucionalidad -Documento nº 2- frente al Decreto-ley 15/2021, de 6 de julio, de creación del Fondo Complementario de Riesgos de la Generalitat de Catalunya, publicado en el «Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña» núm. 8452, de 7 de julio de 2021, convalidado por Resolución 71/XIV, del Parlamento de Cataluña, publicada en el «Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña» nún. 8471, de 3 de agosto de 2021 y publicado tras dicha convalidación en el Boletín Oficial del Estado núm. 198, de 19 de agosto de 2021.
Que ante el Tribunal Constitucional comparezco y, como mejor proceda en Derecho, DIGO:
Que mediante el presente escrito, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 162.1.a de la Constitución y los artículos 31 y siguientes de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, en la representación que ostento, vengo a interponer, en tiempo y forma, Recurso de inconstitucionalidad frente al Decreto-ley 15/2021, de 6 de julio, de creación del Fondo Complementario de Riesgos de la Generalidad de Cataluña.
Se adjuntan como documentos complementarios al recurso, los siguientes:
Documento 1:
Escritura pública de poder otorgada el 3 de diciembre de 2019, ante la Notaria de Madrid Dña. Ana Fernández-Tresguerres y número de protocolo 2660 y con fecha 24 de marzo de 2021, en lo que se refiere a los Diputados Don Gabriel Elorriaga Pisarik y Don Juan Manuel Constenla Carbón (número de protocolo 603), para su inserción testimoniada en los autos de este proceso con devolución del original.
Documento 2:
Declaración de voluntad, apoderamiento y firmas al efecto de los Sres. Diputados/as para la interposición del recurso ante el Secretario General del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados y Don Jaime Eduardo de Olano Vela.
Documento 3:
Certificado correspondiente, expedido por el Secretario General del Congreso de los Diputados, acreditando la condición de diputados de la XIV legislatura.
Documento 4:
Decreto-ley 15/2021, de 6 de julio, de creación del Fondo Complementario de Riesgos de la Generalitat de Catalunya publicado tras dicha convalidación en el Boletín Oficial del Estado núm. 198, de 19 de agosto de 2021.
El recurso se basa en los siguientes,
HECHOS
I. El día 6 de julio de 2021 se aprobó por el Gobierno de la Generalitat el Decretoley 15/2021, de 6 de julio, de creación del Fondo Complementario de Riesgos de la Generalidad de Cataluña.
El texto de la referida norma se publicó el día 7 de julio de 2021 en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña (núm. 8452) y fue sometido a debate en El Pleno del Parlamento de Cataluña en la sesión celebrada el 29 de julio de 2021, en la que se adoptó la Resolución 71/XIV del Parlament de Catalunya, de convalidación del Decreto ley 15/2021, de creación del Fondo Complementario de Riesgos de la Generalidad de Cataluña. El Decreto-ley ya convalidado ha sido objeto de publicación en el Boletín Oficial del Estado de 19 de agosto de 2021 (núm. 198).
II. En su Exposición de Motivos se ponen de manifiesto ya las razones de su inconstitucionalidad, de las que dejaremos aquí constancia, aunque serán desarrolladas en la parte destinada a la fundamentación jurídica.
En el primer apartado, con alusión al principio de indemnidad y a la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de julio, se afirma que si los servidores públicos sufren un daño o perjuicio en la realización del servicio, sin que concurra culpa o negligencia, tienen que ser resarcidos. Asimismo, se hace referencia al derecho a la defensa jurídica y a la protección de la Administración en los procedimientos que se siguen ante cualquier orden jurisdiccional como consecuencia del ejercicio de sus funciones [art. 14.f) del texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público, aprobado por el Real decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre]. Por último, en el ámbito de la Generalidad de Cataluña, se menciona el artículo 9 de la Ley 7/1996, de 5 de julio, de organización de los servicios jurídicos de la Administración de la Generalitat de Catalunya, de acuerdo con el cual, el abogado de la Generalitat puede asumir la representación y la defensa de los miembros del Gobierno, de los altos cargos y de los funcionarios y empleados públicos de la Administración de la Generalitat y de sus organismos, sea cuál sea su posición procesal, cuando los procedimientos se sigan por actos u omisiones relacionados con el ejercicio del cargo, a menos que los intereses del representado y los de la Generalidad de Cataluña sean opuestos o contradictorios.
Como complemento para la protección de los derechos de los funcionarios se presenta un pretendido “derecho a ser beneficiario de las garantías necesarias para hacer frente a las reclamaciones que contra los empleados públicos se puedan presentar, con el fin de evitar que estas reclamaciones puedan suponer un perjuicio en el patrimonio personal de las personas involucradas».
En el apartado II se recuerda que, conforme al art. 68.1 EAC y la doctrina constitucional, la Generalitat de Cataluña tiene la capacidad de elaborar sus políticas públicas en materias de su competencia teniendo en cuenta la existencia de un núcleo de discrecionalidad indisponible. Desde ahí se salta al evidente reconocimiento de los derechos de los miembros del Gobierno en el ejercicio de sus funciones y, de forma absolutamente desconcertante, se señala que el ejercicio lícito de estos derechos en ningún caso puede comportar un perjuicio económico a la Generalidad de Cataluña.
En un nuevo giro de la argumentación se señala que «tampoco se puede hacer responsable de estas actuaciones a los empleados públicos que hayan intervenido en las actuaciones administrativas correspondientes dando cumplimiento a todos los trámites legalmente preceptivos, ya que el control de oportunidad está especialmente prohibido, en palabras del Tribunal Constitucional, a los órganos de control o de intervención».
Se realiza el innecesario recordatorio de que, conforme a la Constitución y al Estatuto de Autonomía de Cataluña, entre las políticas públicas que, en el ámbito de sus competencias, corresponde definir y dirigir al Gobierno de la Generalitat, se incluye la acción exterior a fin de impulsar la proyección de Cataluña al exterior y promueva los intereses en este ámbito.
Sin hacer alusión a las causas, se pone de manifiesto en el apartado III la insuficiencia de las pólizas de responsabilidad civil suscritas por la Generalidad para cubrir los riesgos derivados de las responsabilidades y obligaciones legales de los servidores públicos. Se señala únicamente que «la situación se ha alterado y actualmente se produce una exclusión de determinados riesgos de las pólizas suscritas, exclusión que, eventualmente, puede tener efectos retroactivos».
Se prosigue señalando que “este cambio afecta a situaciones muy diversas en que se pueden encontrar los servidores públicos y que se han ido incrementando en los últimos años. Así, afecta de forma negativa a los derechos de los funcionarios y funcionarias, altos cargos, directivos e, incluso a los miembros del Gobierno que se han visto nvolucrados. Por lo tanto, es necesario y urgente que la Generalitat adopte las medidas complementarias en los mecanismos existentes dirigidas a garantizar y proteger el derecho a la indemnidad de las personas afectadas en el ejercicio de sus funciones, al menos hasta que no haya un pronunciamiento judicial que declare con carácter firme su responsabilidad disciplinaria, contable o penal».
Tras esa larga introducción se identifica, finalmente, la verdadera razón de la aprobación de la norma: “Uno de los supuestos que hacen necesaria y urgente esta actuación por la situación de vulnerabilidad en que se encuentran las personas afectadas ante una decisión administrativa no firme, son las actuaciones previas 80/2019 del Tribunal de Cuentas, sector público autonómico (inf. fisco. destino recursos asignados a la ejecución de políticas de acción exterior por parte de la Generalidad de Cataluña, en los ejercicios 2011 a 2017), objeto de la notificación de la liquidación provisional de fecha 30 de junio de este año, que afecta a varios altos cargos, responsables políticos y funcionarios y funcionarias de la Generalidad de Cataluña.
La brevedad de los plazos en muchos de estos supuestos y la falta de mecanismos para dar cobertura a la situación producida obligan a la Generalitat de Cataluña a adoptar, con carácter urgente y general, las medidas necesarias con el fin de garantizar tanto el principio de indemnidad como la protección de los derechos fundamentales de todos los servidores públicos afectados por siniestros no cubiertos por las pólizas de responsabilidad civil y patrimonial actuales de la Generalitat de Catalunya, mediante la creación de un fondo específico complementario de las pólizas suscritas».
III. Efectivamente, como se extrae de lo dispuesto en la Exposición de Motivos, la aprobación del Decreto-ley 15/2021 no puede comprenderse en sus justos términos si no atendemos al contexto en el que se produce.
Así, es necesario recordar que la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas (en adelante, TCU), a instancia de las Cortes Generales recabó en diciembre de 2017 de dicho Tribunal la realización de un Informe de fiscalización relativo al destino dado a los recursos asignados a la ejecución de las políticas de acción exterior de la Comunidad Autónoma de Cataluña, correspondiente a los ejercicios 2011 a 2017.
Atendiendo a esta solicitud, el Tribunal de Cuentas incluyó esta fiscalización en su programa para el año 2018 y fue realizada según el procedimiento ordinario establecido en la normativa reguladora del Tribunal que se lleva a cabo por sus auditores. Siguiendo los trámites ordinarios del procedimiento, se envió el anteproyecto de informe a los responsables de las entidades fiscalizadas para que formularan las alegaciones que estimaran oportunas.
Realizado el tratamiento de las alegaciones que aquellas presentaron, y efectuados los correspondientes cambios resultantes de las mismas en el proyecto de informe, este fue sometido a observaciones de los miembros del Pleno del Tribunal de Cuentas. El informe también se envió a la Abogacía del Estado en el Tribunal de Cuentas y se aprobó por el Pleno del órgano fiscalizador en su sesión de 28 marzo de 2019, acordando su elevación a las Cortes Generales y al Parlamento de la Comunidad Autónoma de Cataluña, y su traslado al Gobierno de la Nación y al de la citada Comunidad Autónoma, según lo prevenido en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento del órgano.
La fiscalización se ha llevado a cabo y sus resultados se recogen en el Informe, de acuerdo con las normas de fiscalización del Tribunal de Cuentas, incluyendo la información sobre los hechos concretos analizados y su valoración, los órganos responsables de los mismos y la fecha o el periodo en que se produjeron, concretando, en la medida de lo posible, los importes de las operaciones, expedientes o saldos afectados, así como los de las irregularidades en ellos detectadas.
Entre los resultados del informe pueden destacarse la detección de irregularidades y deficiencias en la planificación, presupuestación, gestión y ejecución de los recursos destinados a la acción exterior. Asimismo, se constata la existencia de gastos para los que no existen los justificantes correspondientes o en que no se ha acreditado la prestación de servicio alguno, así como la realización de actividades fuera de las finalidades establecidas en la ley o ajenas a las competencias de la administración catalana.
Destaca el TCU en su informe que el desarrollo de la fiscalización se vio limitado por la falta de justificantes de determinados gastos y la imposibilidad de fiscalizar los gastos de las delegaciones de 2011 y 2012, así como por los condicionamientos del sistema de archivo y contabilización en las delegaciones, que impide asignar adecuadamente el gasto a una actividad. En cualquier caso, se deja constancia en el documento que sí se ha podido constatar 2la existencia de un total de 45 viajes internacionales del Presidente y de los Consejeros, con un importe total de a 479.633,38 euros, cuya finalidad principal está vinculada a la promoción del llamado proceso soberanista en el ámbito internacional, no resultando justificado el uso de fondos públicos para dichas finalidades».
Se señala en el informe, igualmente, que al analizar las actividades realizadas por la Secretaria d’Afers Exteriors i de la Unió Europea (en adelante, SAEUE) y por sus unidades en los términos en que se recogen en la propia documentación de la misma, se ha constatado por el Tribunal de Cuentas que un elevado número de ellas resultan ajenas a las finalidades de «proyección en el exterior de Cataluña» y de «promoción en el exterior de los intereses del conjunto de Cataluña» que establece el artículo 4 de la LAE. En el cuerpo del Informe se refieren un gran número de casos en los que se incide en estos comportamientos, habiendo constatado el órgano fiscalizador que una de las finalidades primordiales y recurrentes que guían e informan la actuación de la SAEUE y de sus diversas unidades consiste en dar a conocer, impulsar, fomentar, promocionar, publicitar y tratar de conseguir el respaldo internacional del proceso soberanista. Entre estas actividades destaca la elaboración de argumentarios con las posturas oficiales que debían mantenerse en lo referente a las cuestiones que se plantean sobre dicho proceso secesionista. Se ponen de manifiesto, además, irregularidades y deficiencias en la contratación y en las subvenciones concedidas por la SAEUE.
En cuanto a las Delegaciones del Gobierno en el exterior y la Delegación del Gobierno ante la Unión Europea, se advierten debilidades en materia de presupuestación y control de la actividad económico-financiera. Por lo que respecta a su ejecución, se observa un incumplimiento sistemático y generalizado de las normas que rigen la contratación, destacando entre las irregularidades más significativas las actuaciones de determinadas delegaciones fuera tanto del ámbito geográfico, así como de las funciones asignadas, encaminadas directamente en muchos casos a promover, dar a conocer, promocionar, fomentar, debatir, publicitar, impulsar y conseguir reconocimiento y apoyos para el proceso de secesión; inexistencia de documentación justificativa de gastos por un importe global de 302.793,51 euros; pagos injustificados por diversos motivos, por importe de 171.612,90 euros; pagos por servicios de asesoramiento o de elaboración de informes competencias de las delegaciones y de la propia Comunidad Autónoma, por un importe conjunto de 515.675,43 euros. De estos gastos deben destacarse los pagos de la Delegación en Estados Unidos de 92.843,61 euros en los años 2013 y 2014 y de 52.554,21 euros en un trimestre de 2017 a dos empresas de lobby, sin que consten las actividades que desarrollaron. Igualmente son reseñables los pagos de la Delegación ante la Unión Europea y la Delegación en Ginebra, de 243.200 euros conjuntamente, como consecuencia de la tramitación de forma simultánea entre julio y agosto de 2017 de dos contratos con una misma empresa holandesa (HCSS) que tuvieron por objeto hacer frente a los gastos y honorarios percibidos por el denominado grupo de observadores electorales contratados a través de dicha empresa. Se denuncia la falta de control de la actividad económico financiera de las delegaciones, su autonomía financiera y la falta de establecimiento de un sistema que permita conocer y vigilar sus actividades y el coste de las mismas, así como la amplitud y ambigüedad con la que se conciben sus posibilidades de actuación en los más diversos ámbitos, permite que desde las mismas se hayan realizado y financiado todo tipo de actividades o gastos, sin que haya habido limitaciones a los mismos y sin justificación de la necesidad de las actividades desarrolladas, ni presupuestación previa de las actividades, ni control del gasto.
En relación, concretamente, a DIPLOCAT, el Informe recuerda que fue suprimido y declarada su disolución por el Consejo de Ministros, lo que supuso la apertura del procedimiento para su liquidación y extinción sin que ello pueda ser revertido por órgano alguno. Asimismo, se recuerda que con fecha 26 de febrero de 2019, el Tribunal Supremo dictó Sentencia por la que se desestimaba el recurso interpuesto contra la supresión y liquidación de dicha entidad, al considerarse que fue justificada y proporcionada, por tratarse de un órgano al servicio de la secesión, que ponía en peligro la propia supervivencia de la Constitución.
Del análisis realizado por el TCU, de las actividades desarrolladas por DIPLOCAT en los ejercicios se observa que el 74,3 % de las actividades desarrolladas han tenido como finalidad promocionar, publicitar, justificar, promover o impulsar el proceso soberanista. Dentro de estas actividades vinculadas al proceso secesionista destacan: En materia de contratación, DIPLOCAT formalizó con una organización norteamericana sin ánimo de lucro tres contratos de servicios entre los ejercicios 2013 y 2015, que tuvieron por objeto ayudar al Gobierno de Cataluña a avanzar en sus «objetivos diplomáticos», en el marco del proceso para el ejercicio del derecho a decidir, por los que se abonaron un total de 1.392.300 euros. En el Informe se analizan las irregularidades de los procedimientos de contratación de la citada empresa, seleccionada debido a 2su pericia en relaciones internacionales y cuestiones de secesión» y a la experiencia atesorada «en representación de gobiernos no soberanos y en cuestiones de autodeterminación».
Asimismo, se detectaron en DIPLOCAT distintas contrataciones relacionadas con la consulta del 1 de octubre, declarada ilegal por el Tribunal Constitucional, que ascendieron a 305.789,01 euros.
Por último, del análisis realizado sobre la actividad económico financiera y de personal de sus oficinas en el exterior, las subvenciones concedidas para acciones en el exterior o para la internacionalización y la contratación de bienes y servicios con repercusión en territorio extranjero, se desprendieron una serie de deficiencias, debilidades e irregularidades que se detallan en el informe.
De acuerdo con todo ello y, conforme a los arts. 49; 59.1 y 72 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas, entiende este que se ha producido una malversación de caudales públicos por parte de distintos altos cargos. La mayor suma se le atribuye al exsecretario del Diplocat Albert Royo, a quien se le responsabiliza de 3.633.254 millones de euros; le siguen la ex interventora de la Generalidad Mireia Vidal, por 3.164.694 millones de euros; el exconsejero de Presidencia Francesc Homs, por 2.952.690 millones de euros; el expresidente Artur Mas por 2.803.116 millones de euros; y el exconsejero de Economía Andreu Mas Colell por 2.803.116 millones de euros. A Raül Romeva, responsable del Diplocat en el gobierno autonómico que presidió el prófugo Carles Puigdemont, se le reclama 2.108.818 millones de euros. A este último le corresponde abonar 1.981.454 millones de euros, lo mismo que a su vicepresidente, Oriol Junqueras. Respecto de todos ellos se han fijado por el TCU fianzas que han de ser satisfechas en concordancia con su grado de responsabilidad.
IV. En este contexto, el Decreto-ley 15/2021, de 6 de julio, tiene por objeto la creación del Fondo Complementario de Riesgos de la Generalitat de Cataluña (FCRCAT) para hacer frente a las obligaciones legales que le corresponden con relación a los riesgos no cubiertos por las pólizas de seguros de responsabilidad civil, patrimoniales y contables suscritas por la Generalitat de Catalunya por siniestros que puedan afectar a las personas que tengan o hayan tenido la condición de personal al servicio de la Administración de la Generalitat y de los entes y organismos de su sector público, de altos cargos y de miembros del Gobierno de la Generalitat por actuaciones realizadas en el ejercicio de su cargo o funciones que se puedan ver afectadas en su patrimonio por resoluciones o actos administrativos o judiciales en procedimientos administrativos o judiciales que no hayan concluido con resolución firme (arts. 1 y 2 del Decreto-ley 15/2021).
La dotación mínima de este Fondo se fija inicialmente en la cantidad de 10 millones de euros. Se prevé, además, una aportación por una cuantía al menos igual a las liquidaciones que se hayan llevado a cabo el año anterior con cargo en este Fondo, con la actualización correspondiente. La gestión del Fondo corresponderá a una entidad gestora que se constituya (FCRCAT) o bien a una entidad gestora ya existente (art. 1.1). La disposición transitoria 1 encarga su gestión provisionalmente al Instituto Catalán de Finanzas.
Como riesgos objeto de cobertura por el Fondo se incluyen los que sufran las personas antes señaladas y «que queden excluidos de cobertura a cargo de las pólizas de seguros de responsabilidad civil, patrimonial y contable suscritas por la Generalidad de Cataluña con el fin de cubrir las obligaciones que, de acuerdo con la normativa vigente, le corresponda directamente asumir por los daños corporales y materiales y las consecuencias directas de estos daños, así como los perjuicios económicos puros, no consecuencia de daños materiales y/o corporales previos, causados por acción u omisión a terceras personas en ejercicio de su actividad, así como la responsabilidad civil profesional, incluida la responsabilidad contable, mientras no recaiga sentencia firme» (art. 3).
La cobertura del siniestro se llevará a cabo con la presentación previa de una solicitud de acuerdo con un modelo incluido en el anexo del Decreto-ley ante la entidad gestora del Fondo, acompañada de una declaración responsable en la que la persona solicitante manifieste que cumple las condiciones establecidas en el art. 4, cuyo cumplimiento será verificado por la Generalidad.
Para el caso de que «llegara a existir pronunciamiento judicial firme y, si procede, se hayan agotado todas las vías de impugnación judiciales y jurisdiccionales, estatales e internacionales, y si se confirmara la existencia de responsabilidad contable o civil derivada de falta o delito por parte de las personas beneficiarias, se generará un crédito de derecho público de devolución por parte de los beneficiarios de los importes garantizados, así como de los intereses y de los gastos que se hayan generado en razón de las garantías efectuadas con cargo en el Fondo». La Generalitat habrá de realizar «todas las actuaciones necesarias para su recaudación, incluso el procedimiento ejecutivo de recaudación de acuerdo con lo que establece la normativa vigente» (art. 5).
Por último, el decreto-ley prevé las actuaciones para la dotación de los recursos económicos necesarios para el FCRGC (art. 6.1) y se ordena efectuar las actuaciones necesarias para dotarlo inicialmente con los 10 millones de euros previstos en el art. 1. Se establece como modalidad de control para las operaciones necesarias para la dotación del FCRCAT el control posterior, con las finalidades y el procedimiento establecido por el Decreto-ley 46/2020, de 24 de noviembre, de medidas urgentes de carácter administrativo, tributario y de control financiero (art.6.2).
FUNDAMENTOS JURÍDICO-PROCESALES
A. Legitimación y representación
De conformidad con el artículo 162.1 a) CE y el artículo 32.1 c) LOTC, se encuentran legitimados para el ejercicio del recurso de inconstitucionalidad cuando se trate de disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas con fuerza de ley, los recurrentes, cumpliendo con el requisito subjetivo, siendo más de cincuenta (50) los DIPUTADOS pertenecientes al Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados.
La condición de diputados se acredita en el certificado correspondiente, expedido por el Secretario General del Congreso de los Diputados, que se adjunta como documento nº 3.
Los recurrentes ante el Tribunal Constitucional comparecen debidamente representados por el comisionado designado al efecto, Don Jaime Eduardo DE OLANO VELA, Diputado, abogado, con número de colegiado 4031 del Ilustrísimo Colegio de Abogados de A Coruña y con DNI nº 32.794.195J, con domicilio a efectos de notificaciones en el Congreso de los Diputados, Carrera de San Jerónimo nº 40, 2º Planta – 28014 Madrid en aplicación del artículo 82.1 LOTC.
La voluntad de los recurrentes de formular el presente recurso de inconstitucionalidad consta debidamente acreditada de conformidad con el acuerdo que se adjunta como documento nº2.
B. Objeto del recurso de inconstitucionalidad
1. El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone contra la totalidad del Decreto-ley 15/2021, de 6 de julio, de creación del Fondo Complementario de Riesgos de la Generalitat de Catalunya, publicado el día 7 de julio de 2021 en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña (núm. 8452) y convalidado por el Pleno del Parlamento de Cataluña en su sesión del día 29 de julio de 2021 (publicado en BOE de 19 de agosto de 2021, núm. 198).
2. El Decreto-ley 15/2021, de 6 de julio, aquí recurrido, es susceptible de declaración de inconstitucionalidad, conforme a lo dispuesto por el artículo 27.2.e LOTC. C. Plazo
El presente recurso se interpone dentro del plazo de tres meses a partir de la publicación de la norma impugnada en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña el día 7 de julio de 2021 (núm. 8452), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 33 LOTC.
FUNDAMENTOS JURÍDICO-MATERIALES
PRIMERO.- OBJETO DEL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Es objeto del presente recurso de inconstitucionalidad la totalidad del Decretoley 15/2021, de 6 de julio, de creación del Fondo Complementario de Riesgos de la Generalidad de Cataluña, en la medida en que, como será desarrollado enseguida, todo él resulta contrario a las prescripciones del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) y de la Constitución española (CE).
De acuerdo con los hechos antes descritos y, según desarrollaremos a continuación, la citada norma vulnera distintos preceptos de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que se especificarán en los fundamentos siguientes.
SEGUNDO.- MOTIVOS DEL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD.
Los motivos que sustentan el presente recurso de inconstitucionalidad son los que a continuación se desarrollan.
1. Inconstitucionalidad inmediata. Finalidad inconstitucional de la norma que se persigue a través de medios contrarios a los intereses generales. El análisis de la constitucionalidad no puede prescindir en ningún caso del trasfondo práctico y político que permiten desvelar la verdadera finalidad de la norma.
En este sentido, el Tribunal al que nos dirigimos ha señalado que aunque el juicio de constitucionalidad que le corresponde no ha de ser un juicio de intenciones políticas, eso no significa que deba desplegarse exclusivamente en el plano meramente formal, prescindiendo del contexto en el que se ha dictado la norma, que resulta esencial para desvelar cuál es su verdadera finalidad (por todas, SSTC 239/1992, de 17 de diciembre, FJ 2; 66/1985, de 23 de mayo, FJ 1; y 122/2016, de 23 de junio, FJ 5).
Resultan, pues, esenciales para la realización del juicio de inconstitucionalidad del decreto-ley impugnado las circunstancias que han dado lugar a su aprobación y que han sido descritas en el apartado referido a los hechos de esta demanda: la detección por parte del Tribunal de Cuentas de actos de malversación realizados por altos cargos de la Generalidad de Cataluña, al destinar a la promoción y sostenimiento del llamado «proceso soberanista» fondos públicos, en concreto, los asignados a la ejecución de las políticas de acción exterior de la Comunidad Autónoma de Cataluña, correspondiente a los ejercicios 2011 a 2017.
La malversación detectada por el Tribunal de Cuentas dio lugar, como también se ha puesto de manifiesto, a la imposición de altas fianzas dinerarias a los responsables de las actuaciones investigadas.
El objeto o finalidad de la norma, como ya se ha expuesto, se proclama abiertamente en su Exposición de Motivos: la creación de un fondo que venga a cubrir la responsabilidad pecuniaria de los funcionarios y altos cargos que destinaron caudales públicos pertenecientes a la acción exterior de Cataluña a actividades relacionadas con la promoción y apoyo en el ámbito internacional de la consulta del 1 de octubre y, más en general, del llamado «proceso soberanista», en determinados supuestos, a través del conocido como DIPLOCAT.
Así, el fin de la norma se presenta abiertamente como inconstitucional (por contraria, entre otros, a lo dispuesto en los arts. 1.2; 1.3; 2 ; y 168 CE), de acuerdo con la doctrina del Tribunal al que nos dirigimos, cuya reiteración dispensa de su cita. En su jurisprudencia, el TC ha instando a distintos órganos de la Comunidad Autónoma de Cataluña a abstenerse de realizar acción alguna que persiga tal objetivo, por constituir una ruptura del orden constitucional sin respetar el procedimiento para su reforma (por todas, 46/2018, de 26 de abril, la 47/201 8, la STC 115/2019, la STC 118/2019 y la STC 128/2019).
En definitiva, como se ha puesto de manifiesto en el apartado referido a los hechos, se persigue con ella eximir, de facto, de toda responsabilidad por los actos de malversación de caudales públicos cometidos por determinados cargos de la Generalidad para promocionar la secesión catalana. Con ello, en pura lógica, el decreto-ley impugnado se convierte en un nuevo instrumento de apoyo y promoción de la causa secesionista declarada inconstitucional en infinidad de ocasiones por el Tribunal Constitucional en la modalidad en la que se está desarrollando por los responsables políticos de la Generalidad de Cataluña.
La norma que ahora se impugna asegura que dicha finalidad no sea meramente declarativa de intenciones, sino que quede garantizada con carácter indefinido. Así, como hemos visto, se dota inicialmente al Fondo con la cantidad de 10 millones de euros. Se prevé, además, una aportación por una cuantía al menos igual a las liquidaciones que se hayan llevado a cabo el año anterior con cargo en este Fondo, con la actualización correspondiente. La gestión del Fondo se asigna a una entidad gestora que se constituya (FCRCAT) o bien a una entidad gestora ya existente (art. 1.1). La disposición transitoria 1 encarga su gestión provisionalmente al Instituto Catalán de Finanzas. Es decir, se establece toda una estructura estable y bien dotada económicamente que permita mantener esa actividad inconstitucional durante el tiempo que sea necesario, cubriendo las actuaciones ilícitas realizadas por cargos de la Generalidad cuando se vean afectados en su patrimonio «por resoluciones o actos administrativos o judiciales en procedimientos administrativos o judiciales que no hayan concluido con resolución firme» (arts. 1 y 2 del Decreto-ley 15/2021).
Esa evidencia es lo que obliga a la Generalitat a complementar con esta norma la «cobertura a cargo de las pólizas de seguros de responsabilidad civil, patrimonial y contable suscritas por la Generalitat de Catalunya» (art. 3). Pues no hay póliza de seguro que pueda cubrir la responsabilidad por la realización de actividades ilícitas.
Y no resulta óbice respecto a lo dicho que la norma se refiera a actuaciones respecto a las que no haya recaído sentencia firme. Porque, en una situación como la descrita, los poderes públicos no pueden aparecer como garantes de la responsabilidad de los cargos sobre los que penden indicios más que sobrados de una actuación ilícita. Tal actuación es, por definición, contraria a los intereses generales que ha de perseguir la Generalitat, por lo que esta sólo puede presentarse frente a aquellos como perjudicada, debiendo, en su caso, ejercer las acciones oportunas frente a actuaciones ilícitas por dolo o culpa (arts. 145 y 146 LRJ-PAC y 20 y 21 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial).
Lo que pretende el decreto-ley impugnado supone una perversión absoluta del sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas consagrado en el art. 169.1.18º CE (al que se remite el art. 159.5 EAC) y su correspondiente régimen sancionador, cuyo marco regulador ha venido a completarse últimamente con la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, a la que hay que añadir sus homónimas autonómicas.
En el caso de la Comunidad Autónoma catalana, la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de Cataluña, en el Título V de su Capítulo I, establece entre los principios éticos y reglas de conducta de acuerdo con los cuales han de actuar los altos cargos de la Generalitat (art. 55.1): «a) El respeto a la Constitución, el Estatuto de autonomía y el principio de legalidad» ; «d) La imparcialidad en la toma de decisiones, con garantía de las condiciones necesarias para una actuación independiente y no condicionada por conflictos de intereses2; «e) La igualdad de trato de todas las personas, evitando cualquier tipo de discriminación y arbitrariedad en la toma de decisiones»; «f) El ajuste de la gestión y la aplicación de los recursos públicos a la legalidad presupuestaria y a los fines para los que se han concebido»; y 2i) El ejercicio del cargo en beneficio exclusivo de los intereses públicos, sin realizar ninguna actividad que pueda entrar en conflicto».
Esa misma ley, al regular el régimen disciplinario de los cargos y empleados públicos, contempla en su artículo 77.3 como infracción muy grave en materia de buen gobierno: «Tomar decisiones o adoptar medidas manifiestamente contrarias a la Constitución o al Estatuto de autonomía» [letra a)] e «Incumplir de forma pública y manifiesta las funciones inherentes al cargo» [letra d)].
Frente a dichas infracciones muy graves, el artículo 81.1 fija las sanciones aplicables a los altos cargos. «1.º La destitución del cargo. 2.º Una multa entre 6.001 y 12.000 euros. 3.º La pérdida de la pensión indemnizatoria a la que tengan derecho en el momento de cesar en el cargo. 4.º La inhabilitación para ocupar un alto cargo durante un período entre un año y cinco años». En el apartado segundo de ese mismo artículo se establece que «para cada supuesto de infracción puede imponerse una o más de las sanciones establecidas por las letras correspondientes del apartado 1» y que «los criterios aplicables para determinar el alcance de la sanción son los establecidos por la legislación de régimen jurídico y procedimiento administrativo». A ello se añade que para dicha determinación habrá de valorarse «la existencia de perjuicios para el interés público, la repercusión de la conducta en los ciudadanos y, en su caso, los daños económicos o patrimoniales producidos».
Cuando las infracciones tipificadas en dicha ley se llevan a cabo por el personal al servicio de las Administraciones Públicas, el artículo 82.1 establece que las sanciones serán «las establecidas por la legislación de la función pública con relación a las faltas disciplinarias». En el caso de que el supuesto de infracción pueda quedar incluido en alguna de las infracciones disciplinarias establecidas por la legislación de la función pública, «se aplica esta última legislación».
El artículo 83, finalmente, se refiere con carácter general al caso de incumplimiento de las obligaciones a las que se refiere el artículo 55.1.f, relativas a la gestión y aplicación de los recursos públicos, para el que resulta «de aplicación la normativa reguladora de la responsabilidad contable y, en su caso, la legislación específica reguladora de esta materia».
De dicho marco regulador se extrae que el decreto-ley recurrido no sólo es inconstitucional por la finalidad perseguida, sino que, por el método empleado para ello, atenta gravemente a los intereses generales que los poderes públicos están obligados a salvaguardar. Todo ello le hace incurrir en otras infracciones constitucionales, que pasaremos a exponer a continuación.
2. Inconstitucionalidad mediata: vulneración del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
a) Falta de concurrencia del presupuesto de hecho habilitante de la 2necesidad extraordinaria y urgente» exigido en el art. 64.1 EAC.
En primer lugar, todo lo expuesto hasta este momento evidencia que el Decretoley 15/2021, de 6 de julio, de creación del Fondo Complementario de Riesgos de la Generalitat de Cataluña se ha dictado en clara vulneración de lo dispuesto en el art. 64.1 EAC, al no concurrir la “necesidad extraordinaria y urgente» que exige el citado artículo para la aprobación por el Gobierno autonómico de este tipo de normas.
Con una aparente asepsia, en la Exposición de Motivos de la norma se afirma que ante las limitaciones de las pólizas de seguro contratadas por la Generalitat resulta «necesario y urgente que la Generalitat adopte las medidas complementarias en los mecanismos existentes dirigidas a garantizar y proteger el derecho a la indemnidad de las personas (cuyos actos no quedan cubiertos por dichas pólizas) en el ejercicio de sus funciones, al menos hasta que no haya un pronunciamiento judicial que declare con carácter firme su responsabilidad disciplinaria, contable o penal». Más concretamente, refiere el preámbulo de la norma que «uno de los supuestos que hacen necesaria y urgente esta actuación por la situación de vulnerabilidad en que se encuentran las personas afectadas ante una decisión administrativa no firme, son las actuaciones previas 80/2019 del Tribunal de Cuentas, sector público autonómico (inf. fisco. destino recursos asignados a la ejecución de políticas de acción exterior por parte de la Generalitat de Catalunya, en los ejercicios 2011 a 2017), objeto de la notificación de la liquidación provisional de fecha 30 de junio de este año, que afecta a varios altos cargos, responsables políticos y funcionarios y funcionarias de la Generalidad de Cataluña.
La brevedad de los plazos en muchos de estos supuestos y la falta de mecanismos para dar cobertura a la situación producida obligan a la Generalitat de Catalunya a adoptar, con carácter urgente y general, las medidas necesarias con el fin de garantizar tanto el principio de indemnidad como la protección de los derechos fundamentales de todos los servidores públicos afectados por siniestros no cubiertos por las pólizas de responsabilidad civil y patrimonial actuales de la Generalitat de Catalunya, mediante la creación de un fondo específico complementario de las pólizas suscritas».
Como hemos puesto de manifiesto más arriba, con ello la norma presenta una falsa situación de necesidad creada por el propio Gobierno de la Generalitat para satisfacer, no los intereses, generales, sino los intereses partidistas de las formaciones políticas separatistas que lo sostienen con una clara finalidad inconstitucional, que pretende librar (como abiertamente sostiene la Exposición de Motivos del decreto-ley) del perjuicio patrimonial personal de las personas que han llevado a cabo actos de malversación. El Gobierno de la Generalidad de Cataluña, con la aprobación de esta norma, vuelve a poner los caudales públicos al servicio de su propia causa separatista en contra de innumerables pronunciamientos del Tribunal Constitucional, prescindiendo una vez más de los intereses de todos los catalanes y, por ende, de todos los españoles.
La necesidad extraordinaria y urgente, para que tenga una justificación estatutaria y constitucionalmente lícita, ha de conectarse necesariamente con una finalidad de interés público y admitida por nuestra Norma Fundamental. No concurriendo esta en el decreto ley impugnado, ha de ser declarado inconstitucional por el Tribunal al que nos dirigimos.
Pues, como ha reiterado en su reciente STC 134/2021, de 24 de junio, FJ 3 A), su doctrina (SSTC 34/2017, de 1 de marzo, FJ 3; 150/2017, de 21 de diciembre, FJ 4, y 61/2018, de 7 de junio, FJ 4, entre muchas otras) 2ha considerado que los términos `extraordinaria y urgente necesidad´ no constituyen una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el margen de apreciación política del Gobierno se mueve libremente sin restricción alguna, sino un verdadero límite jurídico a la actuación mediante decretos leyes. La apreciación de la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad constituye un juicio político que corresponde efectuar al Gobierno (titular constitucional de la potestad legislativa de urgencia) y [en este caso, al Parlament] (titular de la potestad de convalidar, derogar o tramitar el texto como proyecto de ley)», pero al Tribunal Constitucional le incumbe «controlar que ese juicio político no desborde los límites de lo manifiestamente razonable», como ocurre en este caso.
b) Lo dicho hasta ahora pone en evidencia que el Decreto-ley es también contraria al Estatuto de Autonomía catalán desde el punto de vista material, pues impide a la Administración Pública catalana servir con objetividad los intereses generales y actuar con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (arts. 103 CE y 71 EAC).
Pero no sólo eso: esa actuación objetiva y destinada a defender los intereses es además un derecho de los ciudadanos catalanes consagrado en el Estatuto de Autonomía de Cataluña que, en su artículo 30, reconoce el derecho de los ciudadanos a una buena Administración. Parece claro que la regulación en cuestión resulta contraria, al menos, al derecho establecido en su apartado segundo: «todas las personas tienen derecho a ser tratadas por los poderes públicos de Cataluña, en lo asuntos que les afectan, de forma imparcial y objetiva y a que la actuación de los poderes públicos sea proporcionada a las finalidades que la justifican».
El Gobierno de la Generalidad de Cataluña, al atender en su decreto-ley 15/2021 a los intereses de los funcionarios y cargos inspeccionados (tratando de evitarles un perjuicio patrimonial derivado de su propia actuación ilícita), en vez de atender a los intereses generales, estaría actuando de forma partidista e interesada, dejando de lado los intereses generales y, desde luego, de forma no ya desproporcionada, sino contraria a las finalidades que lo justifican, en una clara desviación de poder a favor de finalidades contrarias al ordenamiento jurídico español encabezado por la Constitución.
c) De considerar el Tribunal al que nos dirigimos que, conforme a su doctrina, el decreto-ley impugnado constituye una norma legal singular, «en atención a los destinatarios a los que va dirigido» y «en razón de la singularidad del supuesto de hecho que regula» (SSTC 203/2013, de 5 de diciembre, FJ 3 y 231/2015, de 5 de noviembre, FJ 3), ha de declararse igualmente su inconstitucionalidad.
Efectivamente, el TC (por todas, STC 122/2016, de 23 de junio) ha señalado que para despejar las dudas sobre la posible arbitrariedad que despiertan este tipo de leyes (singulares) es necesario aplicarles el test de racionalidad (con especial atención al contexto en el que se aprueba la norma) y, en caso de que se supere este, se han de someter también al test de proporcionalidad.
Teniendo en cuenta que el canon de la razonabilidad exige la existencia de una justificación objetiva que constituya una finalidad constitucionalmente lícita (FJ 5), en este caso, por las razones ya sobradamente expuestas, el decreto-ley catalán 15/2021 ha de considerarse arbitrario por irrazonable, por lo que no sería necesario siquiera someterlo ya al test de la proporcionalidad para concluir que resulta contrario a la Constitución.
Por todo lo expuesto, al Tribunal Constitucional SUPLICO que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo y tenga por interpuesto Recurso de inconstitucionalidad y, previos los trámites que correspondan, lo estime dictando sentencia en la que se declare la inconstitucionalidad y nulidad de Decreto-ley 15/2021, de 6 de julio, de creación del Fondo Complementario de Riesgos de la Generalidad de Cataluña.
Es Justicia que pido en Madrid a 5 de octubre de 2021».
