155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía

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FOTOGRAFÍA. MADRID (ESPAÑA), 07.09.2022. 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía. Su majestad el rey Felipe VI de España (c) preside el acto de inicio del curso judicial en el Tribunal Supremo donde el presidente del Tribunal Supremo y del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), Carlos Lesmes Serrano (7º, d), ha advertido de las consecuencias irreparables de los acuerdos de la Mesa de la Traición a Cataluña y resto de España entre el Gobierno socialcomunista del presidente Pedro Sánchez Pérez Castejón y el régimen separatista que ocupa la Generalidad de Cataluña, presidido por Pere Aragonés García, respecto a la llamada «desjudicialización del Procés» y urgen al PSOE y PP ponerse de acuerdo sobre la renovación del CGPJ. Casa Real/Lasvocesdelpueblo (Ñ Pueblo). Lasvocesdelpueblo (Ñ Pueblo)
FOTOGRAFÍA. MADRID (ESPAÑA), 07.09.2022. 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía. Su majestad el rey Felipe VI de España (c) preside el acto de inicio del curso judicial en el Tribunal Supremo donde el presidente del Tribunal Supremo y del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), Carlos Lesmes Serrano (7º, d), ha advertido de las consecuencias irreparables de los acuerdos de la Mesa de la Traición a Cataluña y resto de España entre el Gobierno socialcomunista del presidente Pedro Sánchez Pérez Castejón y el régimen separatista que ocupa la Generalidad de Cataluña, presidido por Pere Aragonés García, respecto a la llamada «desjudicialización del Procés» y urgen al PSOE y PP ponerse de acuerdo sobre la renovación del CGPJ. Casa Real/Lasvocesdelpueblo (Ñ Pueblo). Lasvocesdelpueblo (Ñ Pueblo)

Madrid (Reino de España), jueves 21 de marzo de 2024 (Lasvocesdelpueblo).- 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía. El diario Lasvocesdelpueblo va a reproducir, a continuación, las claves de los 155 folios del Informe Jurídico del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) sobre  la ley corrupta de amnistía criminal del sanchismo al separatismo terrorista, conocida con el eufemismo «Proposición de ley de Amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña» al obtener la propuesta del vocal Wenceslao Olea el respaldo de 9 de los 16 miembros del órgano de gobierno de los jueces.

Destacado del informe:

  • «Las Actas levantadas de las sesiones de la Comisión Constitucional recogen en la minuta correspondiente a la sesión del día 3 de noviembre de 1978, un apartado 4º con el siguiente texto: «4°. Por lo que se refiere a la materia de la amnistía, se acuerda no constitucionalizar este tema». Tal decisión explica que la Constitución no hiciera mención alguna a la amnistía en el texto constitucional. Del rechazo de ambas enmiendas no cabe sino concluir la decisión del preconstituyente de no dar amparo constitucional a la institución de la amnistía.
  • Pero, es más, la regulación o no de la amnistía fue tomada en consideración por el legislador constituyente y no sólo a raíz de las enmiendas presentadas, de hecho, decidieron expresamente no regularla, así se recoge en las actas de la Ponencia Constitucional, recogidas en la revista de las Cortes generales, en el número 2 (1984), segundo cuatrimestre, publicado: 1984-08-01. Esta cuestión fue tratada en la minuta de la reunión de la ponencia de Constitución en su sesión del día 3 de noviembre de 1977:
  • « Se inicia la sesión con la lectura de la minuta de la anterior que es aprobada, introduciendo en ella las modificaciones que son señaladas por los miembros de la Ponencia. Se da cuenta de la excusa de asistencia del señor Pérez Llorca. Se continúa el trabajo sobre algunos puntos relativos al Poder Judicial que habían quedado pendientes de estudio en la reunión anterior y especialmente por lo que se refiere al nombramiento del Fiscal del Tribunal Supremo de los Jurados y del régimen de amnistía. … Por lo que se refiere a la materia de amnistía, se acuerda no constitucionalizar este tema».
  • VIGESIMOCTAVA.- Imponer a los jueces españoles que para aplicar la ley proyectada, en lo referente a la exclusión de los delitos de terrorismo, deban aplicar directamente la Directiva, es desconocer la propia naturaleza de esta peculiares normas comunitarias, que no tienen, como regla general, eficacia directa. Su eficacia es respecto de los Estados que las deben incorporar a su normativa interna y la Directiva de referencia fue ya incorporada a nuestro Código Penal. Los jueces españoles no pueden dejar de aplica nuestro Código Penal, que traspuso la Directiva, y aplicar directamente la Directiva, porque carece de eficacia directa. (V.2)

Ahora las claves de los 155 folios Informe Jurídico Poder Judicial sobre Amnistía (documento pdf) [ «Proposición de ley de Amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña»].

«Consejo General del Poder Judicial

Gabinete Técnico

Estudios e informes

INFORME SOBRE LA PROPOSICIÓN DE LEY ORGÁNICA DE AMNISTÍA PARA LA NORMALIZACIÓN INSTITUCIONAL, POLÍTICA Y SOCIAL EN CATALUÑA

I. ANTECEDENTES

1.- En fecha 7 de diciembre de 2023 ha tenido entrada en el Registro del Consejo General del Poder Judicial oficio del Presidente del Senado en el que se comunica que la Mesa del Senado, en su reunión del día 5 de diciembre de 2023, ha acordado solicitar, a instancias del Grupo Parlamentario Popular en el Senado y del senador Gordillo Moreno y la senadora Gómez Enríquez, del Grupo Parlamentario Mixto, informe al Consejo General del Poder Judicial sobre la Proposición de Ley Orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, núm. B-32-1, de 24 de noviembre de 2023 (en adelante PLOA), al amparo de lo dispuesto en el artículo 561.1.9ª de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (en adelante, LOPJ).

2.- La Comisión Permanente de este órgano constitucional en su reunión de 13 de diciembre de 2023 acordó designar a los vocales Wenceslao Francisco Olea Godoy y M.ª del Mar Cabrejas Guijarro para la elaboración del informe a la PLOA.

3.- En su reunión de 11 de enero de 2024, la Comisión Permanente acordó interesar de la Mesa del Senado la concesión de prórroga, por un plazo de quince días y con efectos desde el 24 de enero de 2024, para la elaboración del informe solicitado. En fecha 8 de febrero de 2024, se acordó solicitar una segunda prórroga por un nuevo plazo de quince días, con efectos desde el 14 de febrero de 2024. La Mesa del Senado, en su sesión de 13 de febrero, acordó conceder una prórroga hasta el día 22 de febrero de 2024. Finalmente, este mismo órgano, en su reunión de 27 de febrero de 2024, acordó conceder una prórroga hasta el día 12 de marzo de 2024.

  • 4.- El presente informe se formula por el Vocal don Wenceslao Francisco Olea Godoy| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía

II. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DEL CGPJ.

5.- Conforme al artículo 561.1 LOPJ, la función consultiva atribuida legalmente a este órgano constitucional viene referida a los «anteproyectos de ley y disposiciones generales» que versen sobre las concretas materias que se determinan en dicho precepto orgánico, entre ellas, los referidos a: «6.ª Normas procesales o que afecten a aspectos jurídico-constitucionales de la tutela ante los Tribunales ordinarios del ejercicio de derechos fundamentales… 8.ª Leyes penales y normas sobre régimen penitenciario.»

6.- Además, el artículo 561.1 LOPJ establece en el párrafo noveno, como cláusula de cierre, que podrá recabarse el informe del CGPJ sobre «Cualquier otra cuestión que el Gobierno, las Cortes Generales o, en su caso, las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas estimen oportuna.». De esta forma, si bien el repetido artículo hace exclusivamente referencia a una de las modalidades de la iniciativa legislativa, los anteproyectos de ley remitidos por el Gobierno a las Cámaras, su apartado noveno posibilita que este órgano constitucional ejerza su función consultiva en relación con las iniciativas legislativas llevadas a cabo mediante las proposiciones de ley de los grupos parlamentarios del Congreso, y en estos supuestos, procede señalar que la finalidad de tal función consultiva responde a idénticos parámetros, es decir, facilitar al Poder legislativo el criterio técnico-jurídico del órgano de gobierno del Poder Judicial sobre la norma proyectada, cuando esta afecte a materias que inciden sobre el ámbito de actuación del Poder Judicial.

7.- En el presente supuesto, se ha interesado el parecer de este órgano constitucional sobre la iniciativa legislativa tramitada por el Congreso de los Diputados, debiendo estimarse que la referencia que en el precepto se hace a las Cortes Generales, comprende tanto el Congreso de los Diputados como al Senado, en esa dualidad de intervención en el procedimiento legislativo. Estando ello amparado por el artículo 561.1.9º LOPJ, como ha sido expuesto, compete a este CGPJ ejercer su función consultiva con igual rigor y objetividad, poniendo de manifiesto que la naturaleza, finalidad y contenido del informe se encuentran irresolublemente unidos al propio listado de materias incluidas en el artículo 561.1 LOPJ, toda vez que este listado evidencia qué cuestiones debe abarcar el análisis jurídico a desarrollar, enmarcado a su vez en los fines que le competen como órgano de gobierno del Poder Judicial (artículo 122 CE) y, por tanto, en los principios que inspiran nuestra Norma Fundamental al respecto y sus relaciones con los demás poderes del Estado.

8.- Por ello, el presente informe se articula conforme a la propia sistemática de la norma proyectada, analizando su contenido y exponiendo el criterio técnico-jurídico alcanzado, con el fin de facilitar a los legisladores el ejercicio de su función parlamentaria en relación con una disposición legal específica que, por sus peculiaridades, se evidencia de suma importancia. No puede desconocerse que el texto sometido a informe está dotado de una importante relevancia jurídica, social y política, como ha puesto de manifiesto tanto la opinión pública como la doctrina, debiendo poner especialmente de relieve su incidencia en el ámbito de actuación del Poder Judicial, por lo que, el alcance, límites, legalidad y legitimidad de dicha afectación a la función jurisdiccional no puede ser obviada por este órgano constitucional en el ejercicio de su función consultiva, que deberá abarcar un análisis de todos los aspectos de la norma interrelacionados con ello.

9.- Adquiere especial relevancia que el CGPJ exprese su parecer jurídico, también, sobre los aspectos de la proposición de ley sometida a informe que afecten a derechos y libertades fundamentales, en razón de la posición prevalente y de la eficacia inmediata de que gozan por disposición expresa del artículo 53 de la Constitución. En este punto debe partirse especialmente de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional (en adelante, TC), en su condición de intérprete supremo de la Constitución, cuyas resoluciones dictadas en todo tipo de procesos constituyen la fuente directa de interpretación de los preceptos y principios constitucionales, vinculando a todos los Jueces y Tribunales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5.1 de la LOPJ.

10.- La PLOA a informar reviste un indudable carácter excepcional al encontrarnos por primera vez desde la vigencia de la Constitución de 1978 con una ley de amnistía, entendida como medida de gracia que no viene contemplada de manera expresa en nuestro texto constitucional y que es caracterizada como ley singular, tipología de leyes que conforme a nuestra jurisprudencia constitucional son definidas como «aquellas dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la ley singular y no comunicable con ningún otro».

11.- Partiendo de la indiscutida e indubitada excepcionalidad y singularidad de la PLOA sometida a informe, su naturaleza y contenido, determina a su vez el alcance del presente informe, debiendo partirse de que el propio texto, en su Exposición de motivos (en adelante, EM), plantea la justificación de su existencia, parámetros y eficacia en términos de alineación constitucional, concretamente en relación con el respeto a los principios consagrados en nuestra CE, tales como la sujeción de los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (artículo 9.1.CE), la seguridad jurídica y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 CE), la igualdad (artículo 14 CE), la exclusividad en el ejercicio de la potestad jurisdiccional de los Juzgados y Tribunales (artículo 117.3 CE).

12.- La extensa EM de la PLOA (ocupa más de la mitad de su texto) hace inevitable que el informe solicitado entre a examinar y analizar, en un primer escalón, la conformidad o no a la Constitución de la amnistía como medida de gracia con cobertura constitucional, y en un segundo, proyectada sobre su naturaleza de ley singular, contrastar su particular conformidad a Derecho acudiendo a la jurisprudencia constitucional sobre la materia.

13.- Advertir, como dato relevante a tener en cuenta, que el presente Informe se proyecta sobre el texto del Dictamen de la PLOA que la Comisión de Justicia del Congreso aprobó el pasado 7 de marzo de 2023. Es necesario hacer constar que haber sido recabado el informe por el Senado comporta que debe emitirse conforme al texto que ha resultado finalmente aprobado en el Congreso de los Diputados sin que, por tanto, se considere procedente entrar a examinar las vicisitudes que el texto ha tenido en la tramitación en dicha Cámara, sino atendiendo al texto finalmente fue aprobado. No obstante lo anterior, se es consciente de las competencias limitadas del Senado para la modificación del texto, sin embargo, los efectos que cabe apreciar en el mismo, debiera llevar a una reflexión más sosegada para que, sin perjuicio de aprobar la ley proyectada, procurando la manera de corregir los graves problemas que la regulación contenida han de suponer a la hora de proyectar la finalidad del legislador sobre la realidad que se quiere regular y que, como se pondrá de manifiesto, comportan graves problemas de interpretación que harán la ley casi inviable, con el riesgo de que el reproche social en la aplicación de la ley recaiga en los jueces, que son los destinatarios directos de la PLOA.

14.- Finalmente, y sin perjuicio de lo anterior, y con arreglo al principio de colaboración entre los órganos constitucionales, el Consejo General del Poder Judicial ha venido indicando la oportunidad de efectuar en sus informes otras consideraciones relativas, en particular, a cuestiones de técnica legislativa o de orden terminológico, con el fin de contribuir a mejorar la corrección de los textos normativos y, por consiguiente, a su efectiva aplicabilidad en los procesos judiciales, por cuanto son los órganos jurisdiccionales quienes, en última instancia, habrán de aplicar posteriormente las normas sometidas a informe de este Consejo, una vez aprobadas por el órgano competente. Ha de tenerse en cuenta esta circunstancia porque si en definitiva son los jueces quienes han de aplicar la proyectada ley, preocupa a este Consejo, no ya la materia que se pretende regular, sino la forma en que se lleva al articulado, porque una ley con tanta repercusión social y jurídica requiere una regulación de una claridad extrema, de tal forma que la aplicación que de ella deban hacer los tribunales no requiera complejos razonamientos para su interpretación. Y debe ser motivo de preocupación a este Consejo dicha circunstancia porque si se obliga a que en la aplicación de la ley, por su oscuridad, deban hacerse esos complejos razonamientos para su interpretación, no será la primera vez que se reprocha a los jueces una interpretación de las normas contrarias a una pretendida intención del legislador, intención que en la medida que no haya pasado al texto de la norma no puede ser apreciada por el tribunales. I

II. ESTRUCTURA Y CONTENIDO.

15.- La PLOA consta de una Exposición de Motivos, 16 artículos y tres disposiciones finales. Los artículos se agrupan en tres títulos, dedicados respectivamente, conforme a sus rubricas, el primero de ellos al «Ámbito objetivo y exclusiones» (arts. 1 y 2), el segundo a los «Efectos» (arts. 3 a 8) y el tercero a la «Competencia y procedimiento» (arts. 9 a 16). Las disposiciones finales están destinadas respectivamente a la modificación de la LO 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, a la modificación de la LO 10/1995, de 23 de noviembre del Código Penal, y a la entrada en vigor.

IV. LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS.

16.- La PLOA va precedida de una EM que sorprende por su extensión, al suponer, como ya se ha adelantado, más de la mitad del texto completo, lo que da cuenta de la necesidad que revela el prelegislador de justificar las razones por las que se pretende la aprobación de una ley que a todas luces ha generado una amplia polémica en todos los ámbitos de la sociedad española.

17.- La EM se estructura en seis apartados diferenciados en los que se incardinan las diversas cuestiones que el prelegislador ha considerado convenientes para justificar la aprobación de la Ley 1º. La amnistía como institución jurídica.

18.- Si bien es cierto que en nuestra tradición jurídica se ha sostenido que no son las leyes las que deben definir las instituciones jurídicas, sino regularlas, también lo es que ese criterio tradicional se ve superado en la normativa de la Unión Europea (en adelante, UE) en la que tradicionalmente y, con manifiesto acierto, se incorporan en las cabeceras de las normas aprobadas las definiciones de los conceptos que utilizan las instituciones comunitarias en su normativa. No obstante, es la doctrina la que está llamada a delimitar y definir las instituciones que se incluyen en las leyes.

19.- Quizás por esta circunstancia el prelegislador ha considerado oportuno dar, cuando menos, un concepto de la institución en el frontispicio de la EM, al señalar que «[T]toda amnistía se concibe como una figura jurídica dirigida a excepcionar la aplicación de normas plenamente vigentes, cuando los actos que hayan sido declarados o estén tipificados como delito o determinantes de cualquier otro tipo de responsabilidad se han producido en un contexto concreto.». Sorprenden los términos empleados para conceptuar la institución, al pretender centrarla más en su finalidad que en su propia naturaleza jurídica («excepcionar la aplicación de la norma), lo cual inspira toda la EM. Lo que caracteriza la institución no es esa finalidad de excepcionar la aplicación de la norma a determinados ciudadanos, ese es el fin pretendido, esto es, los efectos que tiene. Lo relevante de la amnistía es su propia configuración como institución que confiere a los Poderes públicos poder establecer límites a las potestades para la persecución de los delitos. En ese sentido el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico define la institución, en su tercera acepción, como «[E]extinción de la responsabilidad mediante una forma de ejercicio del derecho de gracia que supone la extinción de la infracción y de todas sus consecuencias.»

20.- Dejemos para un momento posterior la trascendencia de esa delimitación conceptual y destaquemos ahora que se trata de una institución que hunde sus raíces en los albores de las culturas jurídicas de todas las sociedades y tiempos, cuyo encaje con los postulados del Estado de Derecho no deja de ser paradójico. Como recuerda el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, al referirse al indulto, como una de las dos manifestaciones de ese derecho de gracia, «en el antiguo régimen preliberal el titular del derecho de gracia era el Rey, considerado como soberano, que, por estar legibus solutus —esto es, desligado— de la fuerza vinculante de las leyes, podía dictar otras nuevas (dentro de ciertas condiciones), derogarlas o, simplemente, dispensar de su cumplimiento, así como dejar sin efecto sentencias judiciales condenatorias pronunciadas en aplicación de leyes vigentes. Dicho de otra forma, el ámbito del derecho de gracia era amplísimo y —pese a los asesoramientos reales— el mismo era el insustituible e incondicionado ejercicio de la más específica regalía integrante de su soberanía. Era, pues, una exigencia del sistema absolutista.» (ECLI:ES:TS:2013:2013:5997)

21.- Esa definición que, a juicio de este órgano constitucional, debiera acogerse por el prelegislador, la amnistía constituye una manifestación del derecho de gracia, es decir, la potestad de los poderes públicos de poder excluir la pena impuesta, o que se pudiera imponer, a cualquier persona que ha sido, o pudiera ser, condenada conforme a las leyes penales y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido. Dado que el poder para imponer sanciones penales queda reservado, en el Estado de Derecho, al Poder Judicial, el derecho de gracia incide directamente sobre la potestad jurisdiccional, porque deja sin efecto lo declarado, o que pueda declararse, en las sentencias condenatorias, de ahí las garantías que requiere el ejercicio del derecho de gracia, hasta el punto de que ponen condiciones para su ejercicio las mismas constituciones. Aun cuando nuestro constituyente lo haya considerado una obviedad (art. 25 CE), el art. 11 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos establece que toda condena requiere un juicio público y, por tanto, solo en ámbito de la potestad jurisdiccional radica la posibilidad de imponer penas y, por ende, toda incidencia en el ejercicio de esa potestad debe comportar una excepcionalidad, máxime cuando se pretenden privilegios particulares, debe estar sometida a una serie de garantías para evitar arbitrariedades y discriminaciones.

22.- El derecho de gracia tiene dos manifestaciones: la amnistía y el indulto, si bien tienen naturaleza, ámbito de aplicación y efectos bien diferentes

23.- En el indulto, que en nuestro Derecho se regula por la vieja Ley de 18 de junio de 1870, el derecho de gracia se ejercita solo cuando ya se ha dictado sentencia firme, es decir, cuando ya se ha declarado que el beneficiado con dicho derecho ha sido condenado y se le ha impuesto una determinada pena que se encuentra pendiente o en ejecución, sin que pueda afectar a penas que ya hayan sido cumplidas. En suma, con el indulto, como manifestación de la prerrogativa del derecho de gracia, el Estado, como único titular del ius puniendi, renuncia a exigir el cumplimiento de una pena impuesta. Se trata, pues, de una medida excepcional que trunca el normal desarrollo de todo procedimiento penal seguido con todas las garantías legales. Esa incidencia de esta manifestación del derecho de gracia sobre condenas ya firmes, permite varias modalidades de indulto, que pueden ser totales o parciales, según que el perdón de la pena lo sea de toda la impuesta o afecte solo a parte de la pena o incluso conmutar una pena por otra menos aflictiva. Por otra parte, puede ser individual o colectivo, según que beneficie a una determinada persona concreta o que beneficie a una colectividad que se encuentre en una misma situación.

24.- Por su parte, la amnistía es una institución del derecho punitivo, principalmente, que supone la extinción de la responsabilidad penal del autor del hecho típico, convirtiéndose en una derogación de la ley penal (a su «extinción», en la anterior definición), respecto a hechos ya realizados, llevada a cabo por el poder público en atención a circunstancias singularmente políticas. De hecho, la palabra amnistía deriva etimológicamente del griego «amnestía», cuyo significado literal es olvido, noción que recoge la Real Academia Española de la Lengua como «perdón de cierto tipo de delitos, que extingue la responsabilidad de sus autores». Si el indulto se proyecta sobre la pena, la amnistía lo hace sobre la acción penal, ya que supone poner fin a toda persecución penal de los delitos cometidos y sus autores.

25.- Así, la relación con los sujetos ya condenados resulta análoga entre la amnistía y el indulto, pero con un alcance mayor en la primera, porque no sólo perdona la pena, sino que borra por completo el delito por el que el reo fue condenado o pudiera llegar a serlo, en el sentido de que han de extinguirse todos los efectos que la condena ha supuesto para el sujeto beneficiado por el derecho de gracia. No parece necesario hacer mayores determinaciones sobre la institución, pero si dejar constancia que se pretende establecer diversas modalidades de amnistía, que no pueden considerarse como tales en el sentido de que exista una regulación legal diferenciada sino, es importante destacarlo, por la motivación que lleva a los poderes públicos a su aplicación. Precisamente porque la amnistía no obedece a razones de justicia, tan siquiera a criterios de clemencia como el indulto, sino de mera oportunidad política, requiere que el Estado, al concederla, deje constancia, no solo de los concretos motivos que le guía, sino que dichos motivos no son arbitrarios.

26.- Es importante retener esta concurrencia de la motivación de la amnistía porque el prelegislador, si bien en la EM solo la refiere a actos excepcionados de la aplicación de las normas sancionadoras cuando «se hayan producido en un contexto concreto», se añade que ese contexto debe referirse a «circunstancias políticas excepcionales», añadiendo un elemento teleológico cuando se declara que debe perseguir «un interés general», basado en la superación y encauzamiento de «conflictos políticos y sociales arraigados» en aras de una «mejora de la convivencia y la cohesión social, así como de una integración de las diversas sensibilidades políticas.» No obstante, esas acertadas consideraciones generales sobre los presupuestos de la institución, es dudoso que el propio prelegislador los haya cumplimentado, a juicio de este órgano constitucional, y para ello es obligado examinar la norma proyectada en la búsqueda de dichas garantías. 2º. La potestad legislativa y sus límites.

27.- Una primera cuestión que debe ser objeto de reflexión es la premisa de la que parte el prelegislador para dotar de legitimidad la aprobación de la ley proyectada. Se razona al respecto en la EM que la amnistía se configura como «una institución que articula una decisión política mediante una ley aprobada por el Parlamento como expresión del papel otorgado por la Constitución a las Cortes Generales, que se erigen como el órgano encargado de representar a la soberanía popular en los poderes constituidos y configurar libremente la voluntad general a través del ejercicio de la potestad legislativa por los cauces preestablecidos… como un medio adecuado para abordar circunstancias políticas excepcionales que, en el seno de un Estado de Derecho, persigue la consecución de un interés general, como puede ser la necesidad de superar y encauzar conflictos políticos y sociales arraigados, en la búsqueda de la mejora de la convivencia y la cohesión social, así como de una integración de las diversas sensibilidades políticas.»

28.- El primer comentario que ofrecen las afirmaciones que se hacen por el prelegislador es que, si fuera cierto dicho presupuesto, sobraba cualquier otra justificación para legitimar la aprobación de una ley reguladora de la amnistía, lo cual no es lo que se aprecia en la misma EM en la que, como veremos, se recurre a otros variados argumentos en esa legitimación para la aprobación de la ley proyectada.

29.- Las Cortes Generales no ostentan esta pretendida «soberanía popular» de carácter ilimitado que pueda llegar a «configurar libremente la voluntad general a través del ejercicio de la potestad legislativa» sino que, conforme a lo establecido en el art. 66 CE, «representan al pueblo español», sin que ello le confiera esa cualidad de ostentar la denominada soberanía popular, adjetivo desconocido en nuestra CE, porque «la soberanía nacional reside en el pueblo español», del cual sí emanan los poderes del Estado, como declara el art 1.

30.- Las Cortes Generales, es cierto que representan al pueblo español, pero tanto su creación como su régimen jurídico están sujetos a la CE, que es de la que nacen todos los poderes del Estado, de tal forma que, como se dispone en el citado art. 66, no ostentan una potestad omnímoda para poder configurar cualquier «decisión política» y además «libremente» en ley, en base a esa «voluntad general»; esa decisión debe configurarse conforme a las exigencias que impone la CE. Y es precisamente el reiterado art. 66 el que confiere una potestad legislativa que el mismo precepto delimita en los términos generales y residuales de las «demás competencias que les atribuya la Constitución.» Por tanto, para que una «decisión política» pueda articularse en una ley, deberá ser conforme a lo que autorice la CE, que no solo impone un determinado procedimiento legislativo, sino que también establece principios y valores que han de ser observados por todos los Poderes Públicos, también por las Cortes, que condicionan la potestad que el constituyente le ha conferido.

31.- A este esquema constitucional, que adquiere plena actualidad, debió enfrentarse prontamente el TC, declarando que «[N]no cabe duda que las Cortes Generales, como titulares “de la potestad legislativa del Estado» (art. 66.2 de la Constitución), pueden legislar en principio sobre cualquier materia sin necesidad de poseer un título específico para ello, pero esta potestad tiene sus límites, derivados de la propia Constitución, y, en todo caso, lo que las Cortes no pueden hacer es colocarse en el mismo plano del poder constituyente realizando actos propios de éste, salvo en el caso en que la propia Constitución les atribuya alguna función constituyente. La distinción entre poder constituyente y poderes constituidos no opera tan sólo en el momento de establecerse la Constitución; la voluntad y racionalidad del poder constituyente objetivadas en la Constitución no sólo fundan en su origen sino que fundamentan permanentemente el orden jurídico y estatal y suponen un límite a la potestad del legislador.» (STC 76/1983; ECLI:ES:TC:1983:76).

32.- Conforme a ese principio, que emana de la CE y recuerda el TC, como ha examinado pormenorizadamente la doctrina, debe distinguirse entre poder constituyente y poder constituido, ámbitos sobre los que no es necesario mayores concreciones, a fin de concluir que para que las Cortes puedan aprobar una ley como la que se contienen en la Proposición que se informa, se requiere que esa iniciativa garantice que se cumplan todas las exigencias que la propia CE impone, siendo el primero de ellos la materia sobre la que se pretende regular en la ley.

33.- No existe condicionamiento alguno, en principio, sobre las concretas materias que puedan regularse por ley, como ha declarado la STC 149/2020, de 22 de octubre, que «no corresponde a este tribunal interferirse en el margen de apreciación que corresponde al legislador democrático ni examinar la oportunidad de la medida legal para decidir si es la más adecuada o la mejor de las posibles, sino únicamente examinar si la decisión adoptada es plenamente irrazonable o carente de toda justificación (STC 156/2014, FJ 6)». Profundizando en esta idea acerca de los límites al ejercicio de la potestad legislativa, el TC declara: «En ningún caso se entenderá debidamente fundada esa tacha de inconstitucionalidad dirigida al legislador si se sustenta en una mera discrepancia política respecto al contenido de la norma legal impugnada (STC 49/2008, de 9 de abril, FJ 3, y doctrina allí citada; en términos análogos, STC 155/2014, de 25 de septiembre, FJ 6)». (STC 122/2016), así como que «Lo primero que debe señalarse es que la imputación de arbitrariedad al fruto del legislador democrático exige una cierta prudencia y su control debe producirse de forma que no imponga constricciones indebidas al poder legislativo y se respeten sus opciones políticas, no debiendo confundirse lo que es arbitrio legítimo en la configuración legal de una determinada materia con capricho, inconsecuencia o incoherencia, creadores de distorsión (STC 96/2002, de 25 de abril, FJ 6)» (STC 215/2014. ECLI:ES:TC:2014:215).

34.- En definitiva, y como principio general, la potestad legislativa confiere a las Cortes la potestad de regular en la ley cualquier materia que considere conveniente; ahora bien, ha de reseñarse inmediatamente, que esa indeterminación directa de materias no puede desconocer lo que antes se dijo sobre que dicha potestad deba de ejercerse conforme a la CE. 3º. La amnistía en los precedentes históricos y el Derecho comparado, europeo e internacional.

35.- No obstante la legitimidad de la Proposición de ley en el ámbito de la potestad legislativa, en la EM, como se ha dicho y delimitado antes, el prelegislador acude a una serie de fundamentos para concluir en la constitucionalidad de la PLOA. Procede examinar dichos argumentos con el fin de proporcionar a las Cámaras los criterios técnico-jurídicos necesarios para el ejercicio de la potestad legislativa, dentro de los límites y finalidad del presente informe. 36.- El primero de los fundamentos para concluir en la constitucionalidad de la PLOA son los precedentes históricos de nuestro Derecho y los modelos adoptados por otros países de nuestro entorno. En relación a estos referentes legislativos, se hace especial mención al reconocimiento de la amnistía en los diferentes textos constitucionales e incluso de modelos del derecho comparado en los que, sin tenerlo así reconocido a nivel constitucional, se han dictado leyes sobre amnistía.

37.- Por lo que respecta a nuestro Derecho histórico el primer texto constitucional que reconoce la amnistía fue el art. 9 del Acta Adicional a la Constitución de 1845, de 23 de mayo, estableciendo que el Rey necesita autorización de Ley especial para la concesión de indultos y amnistía. También incluyó la amnistía la Constitución de 1 de abril de 1869, durante el Sexenio Democrático, una vez producida la abdicación de Isabel II, al disponer en su art. 70, entre las funciones del Rey, la de «Indultar a los delincuentes, con arreglo a las leyes, salvo lo dispuesto relativamente a los Ministros». Por el contrario, no contempló la amnistía la Constitución de la etapa de la Restauración de 30 de junio de 1876, no obstante lo cual, bajo su vigencia se promulgaron varias leyes de amnistía (1890, 1906, 1909, 1914, 1918, 1930). Finalmente, el último texto constitucional previo a la vigente CE, la Constitución de 9 de diciembre de 1931, reguló el derecho de gracia en su art. 102, conforme al cual «las amnistías sólo podrán se acordadas por el Parlamento. No se concederán indultos generales…». Al amparo de dicha habilitación se dictaron la Ley de amnistía de 24 de abril de 1934 y el posterior Decreto Ley del Consejo de Ministros, de 21 de febrero de 1936.

38.- Por lo que se refiere al Derecho comparado, se hace constar en la EM, que solo Alemania, Irlanda, Bélgica y Suecia no tienen reconocida la institución en sus respectivas constituciones, a pesar de lo cual han dictado leyes de amnistía. Así en Alemania pese a que la Ley Fundamental de Bonn de 1949 no reconoció la amnistía, se aprobaron dos leyes que la aplicaban en 1949 y 1954 para delitos cometidos en la época del nazismo, con posterioridad, en 1968 y 2009, se dictaron sendas leyes de amnistía de delitos también vinculados a la etapa del nazismo, en atención al momento histórico excepcional tras la II Guerra Mundial. Por lo que se refiere a Irlanda, se promulgó la Ley en 2013 para delitos vinculados a Segunda Guerra Mundial. Junto con los países citados, Brasil, Canadá, Costa Rica, Croacia, Dinamarca, Noruega, Polonia, aun a falta de disposiciones constitucionales sobre la amnistía, la han considerado aceptable y la han previsto en ocasiones concretas y/o han reconocido la admisibilidad de la amnistía en su legislación.

39.- Como referente actual, cabe citar Portugal, concretamente, su Ley num.38-A/2023, de 2 de agosto, de indulto de penas y amnistía de infracciones, con motivo de la Jornada Mundial de la Juventud que se celebró en dicho país, dirigida a personas que tuvieran entre 16 y 30 años en el momento de la comisión del hecho. Esta ley responde a una serie de parámetros que aportan claridad, seguridad jurídica y proporcionalidad. Al encontrarse prevista la institución de la amnistía en la Constitución portuguesa de 1976 [artículo 161 apartado f)], esta ley carece de un preámbulo o exposición de motivos que proporcione razón de su aprobación, lo que tiene su explicación en su anclaje constitucional incuestionado. 40.- Particularmente, la norma portuguesa determina el marco temporal (hasta las 00:00h del 19 de junio de 2023), y los destinatarios (jóvenes de entre 16 y 30 años a la fecha de comisión de actos ilícitos), precisión que proporciona seguridad jurídica e implica además un adecuada aplicación del principio de igualdad, puesto que todos los jóvenes -y no solo algunos- se ven beneficiados por la medida, siendo además razonable y proporcional que esta solo alcance a los jóvenes, puesto que el motivo es la celebración de un suceso extraordinario, específico y aislado, la Jornada Mundial de la Juventud de 2023.

41.- La proporcionalidad preside la regulación portuguesa, toda vez que no se lleva a cabo una amnistía general referida a un elenco amplio e indeterminado de conductas delictivas o de infracciones administrativas, independientemente de su gravedad o grado de lesión a los bienes jurídicos, como sucede en la norma española propuesta. En la ley de amnistía portuguesa se realiza una acotación precisa e indubitada de su ámbito de aplicación, que limita la amnistía a los delitos cuya pena no exceda de un año de prisión o 120 días de multa, por tanto, en ningún caso abarca conductas gravemente atentatorias contra bienes jurídicos individuales o colectivos.

42.- De esa exposición sobre el Derecho histórico y comparado ha de llegarse a la conclusión que la amnistía ha tenido un reconocimiento constitucional expreso. Es cierto que hay supuestos en que, sin estar reconocida la amnistía en las respectivas constituciones, se han aprobado leyes de amnistía como es el caso de nuestra Constitución de 1876 y de Alemania o Irlanda, pero para supuestos muy excepcionales, en la mayoría de las Constituciones un reconocimiento expreso, siendo excepcionales los supuestos en los que, sin estar constitucionalmente reconocida la amnistía, se han aprobado leyes de amnistía. 4. Cobertura constitucional de la amnistía.

43.- Como es obvio, la constitucionalidad o no del texto de la PLOA que, en definitiva y en su caso, se apruebe, solo corresponde declararla al TC, conforme al sistema establecido en la CE y su Ley Orgánica reguladora. No obstante, ello no impide que este órgano constitucional pueda hacer una valoración de la adecuación de la norma proyectada a los postulados constitucionales. La EM contienen un extenso argumentario en sus apartados tercero, cuarto y quinto, con la finalidad de evidenciar la constitucionalidad de la Proposición, hasta el punto de declarar que «la amnistía, lejos de ser una figura inconstitucional, forma parte del pacto fundacional de la democracia española y se presenta como una facultad de las Cortes Generales…». Se impone, pues, examinar los argumentos que al respecto se utilizan para, dotando de efectividad a este informe, pueda servir a la tramitación de la PLOA, para lo que es necesario examinar los argumentos que se contienen en la EM.

44.- Debe reseñarse que también se contienen en la EM una amplia referencia a textos de Derecho Internacional o Europeo en los que se reconoce la amnistía. No parece oportuno ese argumento porque, dado el ámbito espacial de esa normativa, que comprende a la mayoría de los Estados que reconocen la institución en sus constituciones, es obvio que en dichos textos normativos de carácter supranacional se haga referencia a la institución, al igual que los Tribunales internacionales que deben aplicar la mencionada normativa (TJUE y TEDH) examinen su aplicación. Tales normas y sentencias no pueden comportar un argumento de autoridad del que haya de concluirse que está reconocida, sin mayores argumentos, la institución en nuestro Derecho. a) El denominado proceso independentista como justificación, motivación y proporcionalidad de la PLOA| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

45.- Un examen de la PLOA comporta examinar los argumentos que se contienen en la EM sobre la justificación de la amnistía pretendida y la finalidad que con la misma se pretende alcanzar, para lo que se recurre a un examen histórico de los acontecimientos que han tenido lugar en la última década en Cataluña. Ese examen histórico adolece de gran vaguedad acudiendo a términos genéricos e inconcretos, pese a que vienen a constituir la originaria fundamentación del privilegio que se pretende conferir. Se impone hacer alguna reflexión al respecto.

46.- El apartado II de la EM comienza con una justificación de la ley propuesta partiendo de lo que se denomina «proceso independentista» que se dice impulsado por las fuerzas políticas catalanas y por la sociedad civil que comporta unas «mayorías parlamentarias independentistas», imputando la génesis de todo ello por una decisión del TC, en concreto, la Sentencia 31/2010, de 28 de junio (ECLI:ES:TC:2010:31) que anuló algunos arts. del vigente Estatuto de Cataluña. Con tales premisas se considera que, fruto de ese proceso independentista, surge un «intenso debate» sobre el futuro de Cataluña, que comportan unas «movilizaciones intensas y sostenidas en el tiempo», unas «mayorías independentistas» y, en fin, una «tensión institucional que dio lugar a la intervención de la Justicia». Pues bien, a ese panorama es al que, según la EM, viene a dar respuesta la PLOA, que se considera como «un paso necesario para superar las tensiones referidas y eliminar algunas de las circunstancias que provocan la desafección que mantiene alejada de las instituciones estatales a una parte de la población… establecer las bases para garantizar la convivencia de cara al futuro », y aun cuando se reconoce que en el momento actual «ya se han superado los momentos más acusados de la crisis…» se dice que, de no aprobarse la ley, se corre el riesgo de provocar «la desafección que mantiene alejada de las instituciones estatales a una parte de la población…». Se termina, en fin, declarando que la aprobación de la ley se hace «en aras del interés general… y la convivencia social…».

[….]

  • b) La amnistía en la Constitución| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

51.- Nuestra Constitución no hace mención alguna a la amnistía. Se podrían utilizar los trabajos preparatorios y de aprobación de la Carta Magna para sostener que el constituyente tuvo intención de excluir la institución o de que implícitamente la reconoce. Pero la intención de aquél, en la medida en que no haya pasado al texto finalmente aprobado, no es sino un elemento más de interpretación (art. 3 del CC) que en modo alguno puede ser decisivo a la hora de examinar la constitucionalidad de la PLOA. Posteriormente se hará referencia a esos precedentes con el fin de sostener la posición que se considera por este órgano constitucional.

52.- De lege data la CE si hace referencia al derecho de gracia en los arts. 62.i, 86.3º y 102. La interpretación conjunta de los referidos preceptos comporta, (i) en primer lugar, que el derecho de gracia se ha de regular por ley porque conforme a ella deberá ejercerse; (ii) que esa legislación queda excluida de la iniciativa legislativa popular; (iii) que el derecho de gracia no puede ser aplicado a la responsabilidad penal exigible a los miembros del Gobierno; (iv) y, por último, que el derecho de gracia «no podrá autorizar indultos generales».

53.- Si se admitiera que esa escueta regulación del derecho de gracia que se contiene en la CE, al no mencionar expresamente la amnistía, implica la potestad atribuida a las Cortes para aprobar leyes aplicando esta institución, estaríamos dejando sin explicación por qué no pueden las Cámaras aprobar un indulto general y sí podrían aprobar una ley de amnistía que, a la postre, no constituye sino un indulto general más extremo y de efectos más intensos, como ya se ha dicho. Sería ilógica esa conclusión.

54.- Esa conclusión vendría avalada –se trataría, como se ha dicho, de un criterio interpretativo que coadyuvaría con la conclusión anterior— por los trabajos de elaboración de la CE. En este sentido debe concluirse que el proceso constituyente reflejó la voluntad de excluir toda referencia a la amnistía en el texto constitucional finalmente aprobado. En este sentido, fueron presentadas dos enmiendas al texto de la ponencia:

i. La primera de ellas, la Enmienda núm. 504, al entonces art. 58.1 del Proyecto, presentada por el Grupo Parlamentario Mixto y, en su nombre, por el diputado don Raúl Morodo Leoncio, portavoz de aquél, que proponía sustituir el texto inicial de este apartado, que pasaría a ser el apartado 2, y disponer, respecto del apartado 1, el siguiente texto: «Las Cortes Generales, que representarán al pueblo español, ejercen la potestad legislativa, sin perjuicio de lo dispuesto en el título VIII, otorgan amnistías, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuye la Constitución”. En el Informe Final de la Ponencia constitucional (Boletín Oficial de las Cortes núm. 82, del 17 de abril de 1978) el inicial art. 58 se convierte más tarde en el art. 61.1, encuadrado dentro del Título IV (De las Cortes Generales), Capítulo I, y se acoge el texto propuesto por la enmienda núm. 504, si bien se suprime toda referencia a la amnistía. El texto final del Informe de la Ponencia era el siguiente: «Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado». (Este texto se recoge en el vigente art. 66.1 de la CE). Por su parte, el apartado 2 de aquel art. 61 quedó redactado en el Informe de la Ponencia con el siguiente texto: «Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución». (Este texto se corresponde con el vigente art. 66.2 de la CE). La prohibición de los indultos generales se incluyó en el nuevo art. 57. i) del Informe de la Ponencia, entre las prerrogativas del Rey [vigente art. 62 i) CE].

De esta enmienda no es desdeñable resaltar que diferencia con gran claridad la potestad legislativa de la capacidad para otorgar amnistías. Con ello se pretendía destacar que la amnistía era cualitativamente distinta a las decisiones políticas ordinarias del legislador y necesitaba, por tanto, una habilitación expresa de la Constitución. Ya lo hacían así las Constituciones españolas de 1869 y 1931, que regulaban la amnistía junto a la concesión de indultos, contemplándola como un perfil propio que no puede entenderse sin más incluida en la competencia legislativa general de las Cortes. Es lógica semejante distinción, tengamos en cuenta que la ley es una norma general y abstracta, mientras que la amnistía supone perdonar determinados delitos e infracciones administrativas a un amplio número de personas.

Con esto no se trata de derogar ninguna norma, sino de excepcionar de su aplicación a aquellos que cumplan con los requisitos dispuestos en aquélla, es por ello por lo que no estamos ante una ley penal negativa o desius puniendi estatal, y sí del derecho de gracia. El Derecho comparado refrenda esta interpretación, así Francia o Portugal, Estados democráticos que han aprobado leyes de amnistía, recogiéndolas sus Constituciones, pero al margen de la potestad legislativa. De forma muy clara lo hace el artículo 161 de la Constitución portuguesa que declara las competencias «políticas» de la Asamblea de la República: «c) Hacer leyes sobre todas las materias… f) Conceder amnistías y perdones genéricos».

ii. La segunda de las enmiendas fue la núm. 744 presentada por don César Llorens Bargés, en representación del grupo parlamentario de Unión de Centro Democrático (UCD) y que, dentro del Título correspondiente a la Administración de Justicia (Título VIII del Proyecto), proponía una nueva redacción del art. 109 del Proyecto: «Se prohíben los indultos generales. Los individuales serán concedidos por el Rey, previo informe del Tribunal Supremo y del Fiscal del Reino, en los casos y por el procedimiento que las leyes establezcan. Las amnistías solo podrán ser acordadas por el Parlamento». Preveía, pues, la posibilidad de conceder amnistías por el Parlamento, si bien justificaba la introducción de la enmienda con la finalidad de contrarrestar la afirmada proliferación de indultos que se habían otorgado durante la Dictadura siendo necesario establecer unos límites con objeto de que no constituyeran «una quiebra en la Administración de Justicia de imprevisibles consecuencias para la ejemplaridad, seguridad jurídica, intereses afectados y el propio sentir de los condenados dentro de la sociedad española». El Informe de la Ponencia aceptó incluir la prohibición de los indultos generales, pero haciéndolo en el art. 57. i) del Proyecto, dentro de las prerrogativas del Rey [vigente art. 62 i) CE], al «regular esta materia junto con el derecho de gracia». Ofreció, al respecto, la siguiente redacción correspondiente al art. 109: «La justicia será gratuita cuando así lo disponga la ley y, en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar».

El Informe de la Ponencia decidió excluir la referencia a la amnistía sin aportar razonamiento alguno.

Las Actas levantadas de las sesiones de la Comisión Constitucional recogen en la minuta correspondiente a la sesión del día 3 de noviembre de 1978, un apartado 4º con el siguiente texto: «4°. Por lo que se refiere a la materia de la amnistía, se acuerda no constitucionalizar este tema». Tal decisión explica que la Constitución no hiciera mención alguna a la amnistía en el texto constitucional. Del rechazo de ambas enmiendas no cabe sino concluir la decisión del preconstituyente de no dar amparo constitucional a la institución de la amnistía. Pero, es más, la regulación o no de la amnistía fue tomada en consideración por el legislador constituyente y no sólo a raíz de las enmiendas presentadas, de hecho, decidieron expresamente no regularla, así se recoge en las actas de la Ponencia Constitucional, recogidas en la revista de las Cortes generales, en el número 2 (1984), segundo cuatrimestre, publicado: 1984-08-01. Esta cuestión fue tratada en la minuta de la reunión de la ponencia de Constitución en su sesión del día 3 de noviembre de 1977:

«1º Se inicia la sesión con la lectura de la minuta de la anterior que es aprobada, introduciendo en ella las modificaciones que son señaladas por los miembros de la Ponencia. Se da cuenta de la excusa de asistencia del señor Pérez Llorca.

Se continúa el trabajo sobre algunos puntos relativos al Poder Judicial que habían quedado pendientes de estudio en la reunión anterior y especialmente por lo que se refiere al nombramiento del Fiscal del Tribunal Supremo de los Jurados y del régimen de amnistía.

…4º Por lo que se refiere a la materia de amnistía, se acuerda no constitucionalizar este tema».

No es posible, por tanto, interpretación teleológica que pueda realizarse que permita sostener algo que no fue previsto por el poder constituyente en pleno conocimiento de causa.

En definitiva, a juicio de este órgano constitucional, la CE deliberadamente pretendió excluir la amnistía de nuestro Derecho y del régimen establecido en la misma ha de concluirse que no tienen cabida la institución.

55.- Retomando el argumento antes esbozado sobre la interpretación del silencio de CE. Ha de tenerse en cuenta las consecuencias de esa omisión. Así es evidente que las Cortes no tendrían más límites para regular el indulto que los que surjan de los ya mencionados preceptos constitucionales. La CE reconoce la institución y es el Legislador ordinario el que puede desarrollarla, sin que su reconocimiento requiera especiales ajustes a los principios constitucionales, porque es el mismo poder constituyente el que lo ha establecido y no sería necesario examinar si se ajusta, por ejemplo, al principio de división de poderes o a la igualdad ante la ley, porque ya la misma CE declara la compatibilidad del indulto con dichos principios constitucionales. No sucede lo mismo con la amnistía.

56.- El silencio constitucional de la amnistía obliga a las Cortes –-que en realidad estarían actuando, no como poder constituido, sino como constituyente, que es al esquema al que obedecen las reiteradas apelaciones de la EM a la «soberanía popular»- a justificar su constitucionalidad, no ya en los precedentes históricos o de Derecho comparado o europeo o internacional, tan siquiera en la normativa interna reglamentaria –todos esos argumentos ineficaces, como se ha dicho y se examinará posteriormente– sino en que no afecta a los principios que, para todos los poderes públicos, impone nuestra Norma Fundamental.

57.- Sentado lo anterior, debe recordarse que la CE impone condicionantes a la potestad legislativa, como ya antes se adelantó, tanto de índole formal como material. Desde el punto de vista formal, la misma CE impone unas exigencias del procedimiento «de la elaboración de las leyes», que se ve completado por los respectivos Reglamentos de ambas Cámaras y la jurisprudencia del TC. Desde el punto de vista material, en la medida en que la amnistía afecta a principios y valores esenciales del Estado de Derecho que configura la CE, deberá examinarse si existe esa compatibilidad de la institución con tales principios.

  • f) El principio y derecho a la igualdad| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

100.- Por lo que se refiere a las exigencias materiales que condicionan la potestad legislativa, en lo que ahora interesa, debe tomarse como punto de partida la reiterada declaración del TC de que la CE constituye un orden de valores que «no son meros principios jurídicos superiores sino valores jurídicos fundamentales cuya consecución ha de encauzar la actuación de los poderes públicos» (S 181/2000; ECLI:ES:TC:2000:181).

101.- Teniendo en cuenta lo anterior resulta indudable que la amnistía comporta una manifiesta vulneración del derecho a la igualdad que, como paradigma del régimen constitucional, se consagra en los arts. 1, 9 y 14 de la CE, lesión tan evidente que no requiere mayores comentarios, porque baste señalar que ciudadanos condenados o acusados por unos mismos delitos – piénsese la pena más imaginativa— pueden quedar, o no, exentos de la imposición de dichas penas, frente a otros ciudadanos en esa misma situación. No cabe una discriminación mayor que, además, afecta a uno de los bienes jurídicos de los ciudadanos más dignos de protección, a los que se les somete, o no, a normas sancionadoras, porque solo los comprendidos en la amnistía gozaran del privilegio, que choca a la más elemental conciencia, de quedar al margen de las normas punitivas.

102.- Bien es verdad que ese privilegio es esencial a todas las manifestaciones del derecho de gracia, también del indulto. Ahora bien, recordando lo que antes se dijo, precisamente por ese privilegio desmesurado que comporta esa quiebra del principio de igualdad, es por lo que la institución de la amnistía, al igual que el indulto, se ha llevado a las constituciones. Que nuestra CE haya reconocido al mismo nivel normativo el indulto y el derecho fundamental a la igualdad simplifica al intérprete la justificación del privilegio que éste comporta, sin que requiera mayores matizaciones que la decisión soberana –esta sí— del constituyente.

103.- A sensu contrario, el silencio que la CE guarda sobre la amnistía comporta una sutil consecuencia, de indudable relevancia. Si la CE reconoce, y como derecho fundamental, el derecho a la igualdad, al no hacerlo con la amnistía supone que el derecho fundamental a la igualdad solo podrá vulnerarse por el Legislador cuando se den determinadas condiciones que, no es la mera voluntad, en base a la pretendía soberanía popular, de llevar a efecto una decisión política, que es el fundamento de base de la legitimidad que el prelegislador se arroga.

104.- En principio, el derecho a la igualdad ante la ley impone al legislador el deber de dispensar un mismo tratamiento a quienes se encuentren en situaciones jurídicas iguales, con prohibición de toda desigualdad que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable o resulte desproporcionada en relación con dicha justificación. Además, esta cláusula general de igualdad ante la ley exige también la razonabilidad de la diferencia aplicativa de trato.

105.- Este principio general de igualdad ha sido configurado por una reiterada doctrina constitucional (por todas, la STC 91/2019, ECLI:ES:TC:2019:91) como un derecho subjetivo de los ciudadanos a obtener un trato igual, que obliga y limita a los poderes públicos a respetarlo y que exige que los supuestos de hecho iguales sean tratados idénticamente en sus consecuencias jurídicas y que, para introducir diferencias entre ellos, debe existir una suficiente justificación que aparezca al mismo tiempo como fundada y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, y cuyas consecuencias no resulten, en todo caso, desproporcionadas. Obviamente también el Poder Legislativo está condicionado por dicha exigencia y, siguiendo el argumento inexacto de la misma EM, condiciona la intención de llevar a la ley una «decisión política». 106.- Una normativa sobre la amnistía, que afecte, primordialmente, al ámbito del Derecho Penal y del Derecho Administrativo sancionador, pero, también, a todo lo que suponga contraer obligaciones y responsabilidades con el Estado y con los ciudadanos particulares (responsabilidad contable), se configura conceptualmente como un régimen excepcional al principio de igualdad ante la Ley.

107.- Por disposición de la ley, determinados ciudadanos resultan beneficiados respecto de toda clase de cargas o de responsabilidades para con el Estado y con los demás ciudadanos, simplemente por la concurrencia en ellos de un determinado factor, elemento o circunstancia que les permita salir indemnes de consecuencias jurídicas perjudiciales, que, de no darse aquel factor, elemento o circunstancia, les vincularía responsablemente (penal, civil, administrativa o contable) con el Estado y con los ciudadanos, por su participación en unos determinados hechos tipificados como delitos o infracciones de cualquier otra naturaleza. Por tanto, que el instituto de la amnistía no disponga de habilitación constitucional exige que ese régimen jurídico tiene que hallar un fundamento de justicia que, racionalmente, justifique el trato excepcional que conlleva aquella normativa beneficiosa y privilegiada.

108.- Y en ese sentido, el TC, siquiera sea como obiter dicta y en relación a las llamadas amnistías en el periodo de transición democrática a que se hacen referencia en la EM, ha señalado sobre el instituto de la amnistía, precisamente, que «la amnistía que se pone en práctica y se regula en ambas leyes es una operación jurídica que, fundamentándose en un ideal de justicia, pretende eliminar, en el presente, las consecuencias de la aplicación de una determinada normativa -en sentido amplio- que se rechaza hoy por contraria a los principios inspiradores de un nuevo orden político. Es una operación excepcional, propia del momento de consolidación de los nuevos valores a los que sirve, cuya finalidad unitaria no enmascara el hecho de que se pone en práctica recurriendo a una pluralidad de técnicas jurídicas que quedan unidas precisamente por la finalidad común». (STC 147/1986, de 25 de noviembre, FJ 2).

109.- Del examen de los hechos ya relatados que sirven de génesis a la PLOA podrá concluirse que tales condiciones no se dan en el caso presente y la cita de esos precedentes normativos de una etapa peculiar de nuestra historia no son válidos en el momento presente. Ningún Estado con un régimen democrático, en el que prime el Estado de Derecho y cuya constitución así prevea de modo expreso la concesión de amnistías, bien como vertiente especial del derecho de gracia, bien como potestad singularmente atribuida al Poder Legislativo por la Constitución correspondiente, no podrá tolerar la aprobación y aplicación de aquélla cuando no concurran esos dos elementos determinantes, que acabamos de analizar, esto es la necesidad de realizar y de hacer efectivo el valor Justicia y la existencia de un contexto de transición política y social, generadora de nuevos principios, que justifiquen el restablecimiento en sus derechos de ciudadanos injustamente privados de los mismos, conforme al sistema anterior, que en modo alguno es predicable en la historia española reciente, por más que se pretenda justificar con argumentos fuera de toda realidad en la EM. De ahí que la vulneración del principio de igualdad ante la Ley, conlleva, además la violación de uno de los valores superiores del Ordenamiento Constitucional español, concretamente, del valor igualdad (art. 1.1. CE). Socava, en consecuencia, uno de los pilares básicos del Estado de Derecho sobre los que se asienta nuestro sistema democrático.

110.- Para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, es necesario que las consecuencias jurídicas que se deriven de la distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de modo que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos. En resumen, el principio de igualdad, no sólo exige que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad en sede constitucional sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida (SSTC 22/1981, de 2 de julio, FJ 3 ; 49/1982, de 14 de julio, FJ 2; 2/1983, de 24 de enero, FJ 4; 23/1984, de 20 de febrero, FJ 6 ; 209/1987, de 22 de diciembre, FJ 3 ; 209/1988, de 10 de noviembre, FJ 6; 20/1991, de 31 de enero, FJ 2 ; 110/1993, de 25 de marzo, FJ 6 ; 176/1993, de 27 de mayo, FJ 2; 340/1993, de 16 de noviembre, FJ 4 ; 117/1998, de 2 de junio, FJ 8, por todas).

111.- Y es que, la relevancia del principio de igualdad en la aplicación de la ley no admite que se exonere a uno por el hecho de que otro no se ajuste a sus determinaciones, sino que lleva a modular sus consecuencias cuando existe un margen de discrecionalidad o cuando se trata de ejercer potestades sancionadoras. Pero esta igualdad requiere que se aplique por igual a todos aquellos que cometieron las mismas conductas, pues de otro modo se está produciendo una desviación de poder, actuando arbitrariamente y con falta de motivación, como es el caso de la amnistía proyectada que comporta un trato discriminatorio.

112.- Y en este sentido declara el TC en su sentencia 144/1988 (ECLI:ES:TC:1988:144) que «El principio de igualdad que garantiza la Constitución opera en dos planos distintos. De una parte, frente al legislador o frente al poder reglamentario, impidiendo que uno u otro puedan configurar los supuestos de hecho de la norma de modo tal que se dé trato distinto a personas que, desde todos los puntos de vista legítimamente adoptables se encuentren en la misma situación, o dicho de otro modo, impidiendo que se otorgue relevancia jurídica a circunstancias que, o bien no pueden ser tomas nunca en consideración por prohibirlo así expresamente la propia Constitución, o bien no guardan relación alguna con el sentido de la regulación que, al incluirlas, incurre en arbitrariedad y es por eso discriminatoria. En otro plano, en el de la aplicación, la igualdad ante la ley obliga a que ésta sea aplicada de modo igual a todos aquellos que se encuentran en la misma situación, sin que el aplicador pueda establecer diferencia alguna en razón de las personas, o de circunstancias que no sean precisamente las presentes en la norma».

113.- También el Tribunal de Justicia de la UE pasó a considerarlo un principio fundamental del Derecho comunitario en sentencias de 20 de septiembre de 1988, España/Consejo, 203/86, Rec. p. 4563, apartado 25, y de 17 de abril de 1997, EARL de Kerlast, C-15/95, Rec. p. I-1961, apartado 35)., o en la de 13 de abril de 2000, C 292/97, Karlsson, Rec. 2737. Precisamente esta última, en idéntico sentido al que sostiene el TC, nos viene dice a decir que el artículo 40, apartado 3, párrafo segundo, del Tratado, que establece la prohibición de toda discriminación [en este caso proyectado sobre el marco de la Política Agrícola Común], no es sino la expresión específica del principio general de igualdad, que exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente.

114.- En definitiva, la exposición de motivos de la PLOA fundamenta el respeto de la norma al principio de igualdad en el hecho de que no existen discriminaciones entre personas que se encuentren comprendidas en el mismo supuesto habilitante, pues el término de comparación no pueden ser situaciones jurídicas distintas, como señala una sólida doctrina constitucional en la materia. Dicha argumentación, no obstante, precisa que la situación jurídica que se usa como parámetro diferenciador y supuesto habilitante no sea una situación jurídica creada arbitrariamente -es decir, con ausencia de justificación racional -, con el único objetivo de cerrar el paso a toda comparación externa y limitar el adecuado estudio del principio de igualdad.

115.- En consecuencia, el examen de la cuestión bajo el prisma del acatamiento del principio de igualdad exige justificar adecuadamente por qué determinados sujetos tienen derecho a la amnistía y otros, que se encuentran en la misma situación jurídica (condenados o inmersos en procesos de responsabilidad) se ven sometidos a un trato diferente y, evidentemente, menos beneficioso.

116.- Debe justificarse, por tanto, si el proceso independentista, en toda su generalidad, amplitud e indeterminación, es un supuesto de hecho de tal excepcionalidad que objetivamente justifica la exención de la responsabilidad penal, administrativa o contable por la comisión de una multiplicidad de actos delictivos o infracciones administrativas, o si tal excepcionalidad se crea a través de la propia PLOA, mediante un ejercicio de arbitrariedad que busca, en sí mismo, la justificación del trato diferencial de los sujetos abarcados por la norma, en relación con el resto de los ciudadanos.

117.- Pero además, y, en atención a lo expuesto, no se comparten los razonamientos que la EM dedica a justificar el respeto al principio de igualdad de la PLOA, pues si se parte de que el repetido principio debe aplicarse cuando exista identidad sustancial de las situaciones jurídicas referidas a ese mismo supuesto habilitante -y más allá de que la determinación del proceso independentista como supuesto excepcional no supera un mínimo examen de razonabilidad, máxime cuando nos encontramos en el ámbito del derecho punitivo del Estado que es donde el derecho a la igualdad ante la ley cobra una especial relevancia- no se logra entender, por incongruente, por qué la amnistía queda restringida a aquellos actos que hubieran promovido, reivindicado o procurado el proceso independentista, pero esta no abarque, en el mismo contexto político y, en consecuencia, en el marco del mismo supuesto excepcional elegido por el prelegislador, los hipotéticos actos que se hubieran podido cometer con la finalidad contraria, salvo en el específico caso recogido en el art. 1.e), referido exclusivamente a las acciones realizadas en el curso de actuaciones policiales dirigidas a dificultar o impedir la realización de los actos determinantes de responsabilidad penal o administrativa comprendidos en este artículo, precepto insuficiente que no colma, en el sentido que se viene exponiendo, el necesario y fundamental respeto al principio de igualdad que, de esta forma, queda evidentemente conculcado.

  • g) El principio de separación de poderes| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

118.- Que la amnistía vulnera el principio de separación de poderes es de tal evidencia que está en la misma naturaleza de la institución, en cuanto comporta dejar sin efecto lo declarado en sentencias que han adquirido firmeza, o resoluciones interlocutorias en procesos en tramitación, dictadas por los órganos del Poder Judicial que detentan, en exclusividad, la potestad jurisdiccional, de conformidad con lo establecido en el art 117 de la CE. En general, el derecho de gracia comporta esa incidencia del Poder Legislativo sobre el Poder Judicial porque, a la postre, declarando la extinción de los efectos de los delitos y con efectos retroactivos se viene a dejar sin efecto las decisiones de los tribunales, en concreto las condenas por los delitos que se hayan juzgado conforme a la normativa aplicable. Es lógico que, en este sentido, se haya declarado por la Comisión de Venecia en el informe a la PLOA que «las excepciones a las competencias procesales ordinarias de los tribunales que se derivan del proyecto de ley de amnistía, la Comisión de Venecia considera que son las consecuencias lógicas de la supresión retroactiva de la responsabilidad penal. Considera que, mientras la decisión sobre los beneficios individuales de la amnistía sea tomada por un juez basándose en los criterios contenidos en el proyecto de ley de amnistía, y el levantamiento de la detención, prisión y medidas cautelares sea consecuencia de dicha decisión judicial, no existe ningún problema de separación de poderes. El proyecto de ley de amnistía no debe interpretarse de manera que prive a la revisión judicial del proyecto de ley de amnistía de todo efecto práctico.» Cabe concluir de lo transcrito, que el órgano consultivo del Consejo de Europa considera que esa incidencia de la amnistía en las decisiones judiciales es una «consecuencia lógica».

119.- El mismo prelegislador se ha visto en la necesidad de tratar de justificar la vulneración del principio de separación de poderes cuando afirma en la EM que «la amnistía no afecta al principio de separación de poderes ni a la exclusividad de la jurisdicción previsto en el artículo 117 de la Constitución porque, como reza su propio texto, el Poder Judicial está sometido al imperio de la ley y es precisamente una ley con valor de orgánica la que, dentro de los parámetros antes expuestos, prevé los supuestos de exención de la responsabilidad, correspondiendo a los jueces y tribunales, así como al Tribunal de Cuentas o a las autoridades administrativas que sigan o hubieran seguido las diligencias, procesos, expedientes y causas a las que afecten los actos amnistiados, su aplicación a cada caso concreto.»

120.- No obstante lo anterior la cuestión en nuestro Derecho ofrece particularidades que trascienden al debate suscitado y que no puede resolverse del argumento que se contiene en la EM. Así, no existe problema alguno en considerar legítimo que por la vía del indulto, el poder legislativo, mediante su regulación legal, y el ejecutivo, mediante su aplicación, puedan incidir sobre las resoluciones jurisdiccionales, dejando sin efecto lo declarado por los tribunales, porque es el mismo constituyente el que ha establecido la legitimación de esa incidencia del legislativo e incluso el ejecutivo, sobre el judicial. Pero nuestra CE no establece esa posibilidad de que por la amnistía pueda declararse la extinción de la responsabilidad declarada por sentencias, como ya antes se ha dicho. De ese presupuesto deberá examinarse si, al margen del reconocimiento constitucional, es legítimo que se pueda realizar dicha declaración.

121.- En opinión de este órgano constitucional no resulta un argumento contundente, pues cabe recordar que el Poder Judicial ostenta y ejerce la potestad jurisdiccional del Estado en régimen de exclusividad. Esa potestad es tan legítima como la legislativa, respecto de la cual ni tiene mayor preponderancia ni subordinación y comporta juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, conforme se dispone en el precepto constitucional citado y será, dentro de ese ámbito, donde podrá integrarse el ámbito que la propia CE atribuye a las Cortes para que puedan regularla, con determinadas garantías. En modo alguno habilita el precepto constitucional que las Cortes, por Ley Orgánica, puedan excluir esa potestad jurisdiccional, porque el Poder Constituyente la ha depositado, de manera exclusiva y excluyente en los juzgados y tribunales que integran el Poder Judicial.

122.- Pues bien, lo que hace la PLOA es precisamente, para personas determinadas, conceder un privilegio que no se justifica como antes se ha razonado, ignorando la exclusividad de la potestad jurisdiccional. No regula esa potestad, la excluye, invadiendo el ámbito exclusivo de los juzgados y tribunales, porque cuando la PLOA declara que se extinguen las responsabilidades declaradas o tramitadas por auténticas resoluciones jurisdiccionales, y eso es lo que se hace en la PLOA, afecta a uno de los ámbitos más importantes de la potestad jurisdiccional, la de ejecutar lo juzgado.

123.- Es la Ley la que impedirá al juez llevar a efecto lo decidido porque la ha excluido la amnistía, porque cuando el legislador extingue esa responsabilidad para determinadas personas, lo hace cuando esa responsabilidad ya está declarada, o en vías de declararse, por una decisión jurisdiccional. Constituye una auténtica contradicción jurídica el argumento que se contienen en la EM y debiera, como se ha anticipado, suprimirse de la EM.

124.- De manera encubierta se pretende justificar el respeto a la división de poderes en la fundamentación que antes se ha transcrito en que serán los jueces y tribunales los que, en última instancia, determinarán «su aplicación a cada caso concreto», lo cual, como se razonará en su momento, es una potestad más aparente que efectiva.

125.- Pero el argumento también carece de lógica jurídica y, por ello, no puede servir a los efectos que se arguye. El respeto al principio de separación de poderes no se garantiza con esa decisión judicial sobre la aplicación concreta de la amnistía a cada caso concreto, porque la vulneración al principio de separación de poderes se produce en un momento anterior, en la misma aprobación de la ley que ya declara ineficaz determinadas resoluciones judiciales que han adquirido firmeza y es esa declaración genérica la que vulnera el principio de separación de poderes, aun cuando la aplicación al caso concreto se deje en manos de los jueces y magistrados, porque estos ya no pueden sino hacer efectiva la ineficacia e irrelevancia de sus resoluciones que la ley declara.

126.- Frente a esos razonamientos debe recordarse que la separación de poderes constituye un axioma básico del Estado social y democrático de Derecho en que se constituye España, conforme se dispone en el artículo 1 de la CE. Partiendo de esta premisa, los constituyentes tuvieron tan clara dicha exigencia que, siendo conscientes de que el Poder Judicial era el más vulnerable, fue al único que se le denominó de manera expresa como tal en el Título VI. Dando un paso más en esta efectividad de la separación de poderes y, de manera particular, por lo que se refiere al Poder Judicial, debe destacarse que la misma estructura constitucional pone de manifiesto que la finalidad es garantizar la más absoluta independencia de quienes ejercen ese Poder, los jueces, que son a los que se confiere la potestad jurisdiccional, juzgando y ejecutando lo juzgado, potestad para la cual están solo sometidos al imperio de la ley y no a los demás poderes del Estado.

127.- Como se ha dicho, si la separación de poderes no es real no puede hablarse de Estado de Derecho. La sentencia del TJUE de 21 de julio de 2021 (ECLI:EU:2021:596), con abundante cita, ha declarado que «la Unión se compone de Estados que se han adherido libre y voluntariamente a los valores comunes proclamados en el artículo 2 TUE, los respetan y se comprometen a promoverlos. En particular, se desprende del artículo 2 TUE que la Unión se fundamenta en valores, tales como el Estado de Derecho, que son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada, en particular, por la justicia. A este respecto, se ha de señalar que la confianza mutua entre los Estados miembros, y, en particular, sus órganos jurisdiccionales respectivos, se asienta en la premisa fundamental de que los Estados miembros comparten una serie de valores comunes en los que se fundamenta la Unión, como se precisa en dicho artículo… el respeto por un Estado miembro de los valores consagrados en el artículo 2 TUE constituye un requisito para poder disfrutar de todos los derechos derivados de la aplicación de los Tratados a dicho Estado miembro. Por lo tanto, un Estado miembro no puede modificar su legislación de modo que dé lugar a una reducción de la protección del valor del Estado de Derecho, valor que se concreta, en particular, en el artículo 19 TUE. Así pues, los Estados miembros deben velar por evitar, en relación con este valor, cualquier regresión de su legislación en materia de organización de la Administración de Justicia, absteniéndose de adoptar medidas que puedan menoscabar la independencia judicial…».

128.- En esta configuración de las instituciones del Estado, la CE reconoce la independencia del Poder Judicial, no considerándolo de peor condición que los restantes Poderes del Estado, ni merma su absoluta autonomía que en términos tan claros manifestó la CE. Las especiales circunstancias del Poder Judicial, precisamente por la necesidad de no abocar la configuración del Estado en unos mismos órganos, le confiere una legitimidad específica, la que le reconoce la misma CE, como poder constituyente y única fuente de legitimidades.

129.- A la vista de esos presupuestos, suponiendo la PLOA una incidencia abrupta sobre determinadas resoluciones judiciales que han adquirido firmeza, sin que exista título de legitimación alguno en la CE, reconocimiento que sí tiene la exclusividad de la potestad jurisdiccional, las Cortes carecen de título constitucional habilitante para la aprobación de una norma como la proyectada. Es cierto, como se declara en la EM, que el Poder Legislativo se «halla legitimado para tipificar o destipificar una determinada conducta [por lo que] se le reconoce, en lógica consecuencia, la facultad de amnistiar esos mismos hechos sin otros límites que los que directamente dimanen de la Constitución», pero lo que esa potestad comporta es que las Cortes están legitimadas para tipificar o destipificar determinadas conductas –aunque no con entera discrecionalidad–, para todos los ciudadanos, en modo alguno tiene potestad para destipificar conductas ad hoc para determinados ciudadanos. Por esa circunstancia no es cierto, como se afirma por el prelegislador, que sea tan «lógica consecuencia» –más bien todo lo contrario- , esa arrogada ausencia de límites constitucionales.

130.- Debe hacerse una última reflexión en relación con la pretendida vulneración del principio de separación de poderes. Si la CE no ha previsto, tan siquiera de manera implícita, la amnistía como una modalidad del derecho de gracia, pero que dicha omisión no comporta que, en virtud de la potestad legislativa, las Cortes puedan establecerla mediante ley orgánica; ya se dijo que solo será posible esa regulación si se observan los valores y principios que impone la misma norma suprema.

131.- Pues bien, así como el derecho y principio a la igualdad puede, con determinadas limitaciones, verse afectado por la norma que se pretende aprobar, es lo cierto que la Constitución no autoriza, en ningún supuesto ni por ninguna circunstancia, que pueda vulnerarse dicho principio. No es admisible, conforme a la regulación constitucional, que el Poder Judicial pueda dejar sin efecto una norma emanada de la Cortes, ni que el Poder Legislativo pueda dejar sin efectos las decisiones adoptadas por los Tribunales, a salvo los supuestos en que expresamente la misma CE autorice (indultos particulares).

132.- Debe recordarse que la independencia judicial, entendida como separación de la función jurisdiccional para atribuirla exclusivamente a los jueces, con la prohibición del ejercicio de esa tarea por otros poderes, es la concepción a la que responden las formulaciones desde los primeros textos constitucionales. Recordemos el discurso preliminar de la Constitución de Cádiz, según el cual «[P]para que la potestad de aplicar las leyes a los casos particulares no pueda convertirse jamás en instrumento de tiranía, se separan de tal modo las funciones de juez de cualquier otro acto de la autoridad soberana, que nunca podrán ni las Cortes ni el Rey ejercerlas bajo ningún pretexto. Tal vez podrá convenir, en circunstancias de grande apuro, recurrir por tiempo limitado a la potestad legislativa y ejecutiva, pero en el momento que ambas autoridades o alguna de ellas reasumiere la autoridad judicial desaparecerían para siempre no sólo la libertad política y civil, como hasta aquella sombra de seguridad personal que no pueden menos de establecer los mismos tiranos si quieren conservarse en sus Estados».

133.- Es del todo evidente que la garantía fundamental de la independencia es la exclusividad, la reserva de la función jurisdiccional a los órganos judiciales, eliminando así cualquier posible residuo de poder jurisdiccional en otros poderes. De forma tal que las Cámaras Legislativas no pueden dictar sentencias, pero además se hallan sometidas al principio de cosa juzgada, no pudiendo casar ni modificar sentencias judiciales, así como tampoco pueden inspirar el sentido de las decisiones de la Justicia.

134.- Todo ello se halla actualmente vigente y se encuentra concentrado en el principio de exclusividad. El juez es independiente porque depende sólo de la ley, pero no podría decirse que lo es si la ley contiene previsiones concretas que se conformen como mandatos dirigidos al juez. El juez está en una posición objetiva e independiente precisamente porque adopta sus decisiones apoyándose en regulaciones generales y abstractas. El legislador, en fin, no puede usar sus poderes para trastocar el significado de un principio sustancial del Estado de Derecho como es la división de poderes, infiriendo en el terreno de un poder distinto del propio. 135.- En el marco de nuestro sistema constitucional, la exigencia de generalidad de la ley para definir la posición del juez aparece con la interpretación del alcance del derecho al juez ordinario predeterminado por la ley previsto en el artículo 24.2 CE, garantizándose así la independencia e imparcialidad de los jueces.

136.- Debe ponerse de manifiesto una vulneración más sutil del principio de separación de poderes en la que quizás no se ha reparado e incluso deja en el vacío el argumento de la EM de que, a la postre, serán los jueces los declararan si procede la amnistía, en cada caso concreto. Sin perjuicio de que, como se ha dicho, la vulneración de la separación de poderes se produce ya con la misma promulgación de la ley, tampoco es cierto que la amnistía deba ser declarada por los tribunales, al menos no lo es en la forma en que han quedado redactado los preceptos.

137.- En efecto, es cierto que, en principio, no se podrá hacer efectiva la amnistía hasta que no se declare en una resolución firme (art. 9.3º), resolución que deberá dictarse, y es consciente el prelegislador, tras seguirse unos trámites (en realidad un incidente procesal) que requiere un tiempo, por más que se pretenda que esa tramitación sea preferente, urgente y con una duración máxima de dos meses (art.10); sin embargo, la ley proyectada contiene un trámite inaudito y atípico en la regulación de un incidente procesal de esta naturaleza porque en el relevante art. 4 lo que impone el prelegislador es que los tribunales han de dictar una resolución como medida cautelar del propio incidente, aunque no se diga, que comporta que todos los efectos que deberían hacerse efectivos con la amnistía, es decir, que se producirían con aquella resolución final, se anticipan a ese momento inicial que prevé el art, 4 que deberá hacerse de manera inminente a la entrada en vigor de la ley y, para mayor exigencia, dictarse de oficio por los mismos tribunales. Es decir, la decisión sobre la amnistía se hará por una resolución final, pero los efectos que comporta están ya adoptados desde el inicio de esas actuaciones. Como se declara por la Comisión de Venecia al informar el PLOA «mientras la decisión sobre los beneficios individuales de la amnistía sea tomada por un juez basándose en los criterios contenidos en el proyecto de ley de amnistía, y el levantamiento de la detención, prisión y medidas cautelares sea consecuencia de dicha decisión judicial, no existe ningún problema de separación de poderes. El proyecto de ley de amnistía no debe interpretarse de manera que prive a la revisión judicial del proyecto de ley de amnistía de todo efecto práctico»| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

138.- Ese esquema procesal que se hace en la ley proyectada, además de ser ineficaz en la práctica (no se puede pretender que los tribunales dicten esas medidas iniciales con menores exigencia de motivación que la resolución final) parecen pretender un automatismo en las decisiones judiciales (basta con la mera lectura del art. 4) que ni puede imponerse a los tribunales ni estos pueden asumir, pudiendo reprocharse a los tribunales, en el legítimo ejercicio de sus potestades jurisdiccionales, la ineficacia de lo pretendido por el prelegislador con ese régimen procesal. h) Las leyes singulares.

139.- Que la ley proyectada se considera como una ley singular es palmario porque con reiteración se reconoce en el Preámbulo de la PLOA, cuando al justificar su aprobación señala que se trata de una norma que cumple el parámetro de constitucionalidad, «toda vez que su objeto y ámbito se dirige a un grupo concreto de destinatarios y agota su contenido en la adopción de la medida para un supuesto de hecho singular, en este caso el conjunto de actos vinculados, de diversas formas, al ya mencionado proceso independentista, que quedan acotados material y temporalmente».

140.- La ley singular produce una interferencia efectiva en el ámbito de la jurisdicción, donde hay una reserva constitucional expresada de forma activa en el art. 117.1º, independencia de los jueces, 117.3º, exclusividad de la función, y 24.1, derecho a la tutela judicial efectiva; así como por exclusión, pues a los demás poderes se les atribuyen funciones diferentes. Quedando así patente la distinción entre la función de la ley, que es la de fijar normas abstractas, y la de los jueces y magistrados, que es la de aplicarlas a casos concretos.

141.- Pero cuando la ley, como es el caso de la proyectada, ocupa todo el espacio que media entre la regla abstracta y la aplicación concreta (sirva de muestra los términos en que se redacta el art. 4), usurpa también el ejercicio de una función que le es ajena e impide que pueda desarrollarse ante los jueces el proceso judicial con todas las garantías debidas en el Estado de Derecho. Las leyes singulares siempre han de dejar un espacio para el ejercicio ulterior de la función jurisdiccional, pues este es el signo de la existencia de una reserva constitucional en favor de la jurisdicción. En la aplicación de la ley de amnistía no se deja margen para la actuación de los órganos jurisdiccionales pues como queda meridianamente claro en el artículo 4 y ss, éstos se hallan obligados a tomar determinadas decisiones.

142.- Debe señalarse que, aun cuando una ley singular supone, con carácter general, una derogación del derecho común ante eventos particulares y excepcionales, los límites establecidos por el TC vienen inexorablemente anudados al hecho de que hasta la fecha el Tribunal ha identificado la singularidad de las leyes enjuiciadas con la circunstancia de que la ley regule materias que, en principio, corresponden al ámbito propio del Ejecutivo o de la Administración -sin perjuicio de que, como también reitera el TC, no exista en el ordenamiento jurídico una «reserva reglamentaria» (STC 5/1981, de 13 de febrero)- con la inevitable incidencia que ello conlleva sobre el control jurisdiccional de la medida política que contiene, y la preservación del derecho a la tutela judicial efectiva de los interesados.

143.- En este sentido, la STC 87/2018 (ECLI:ES:TC:201887) recuerda que «En todo caso, esta doctrina acerca de las «leyes singulares» se ha ido formando siempre sobre supuestos en que las decisiones adoptadas por el legislador no exigían una norma con rango de ley, pues solamente desde esta perspectiva tiene sentido preguntarse, como hacen las Sentencias citadas y otras sobre la misma cuestión, si las leyes en cada caso enjuiciadas «por [su] naturaleza de Ley formal… puede vulnerar el derecho a la tutela judicial que el art. 24.1 de la Constitución concede a los expropiados [o en general a los destinatarios de actos o disposiciones administrativas] para defender su propiedad [o en general derechos e intereses legítimos] ante los Jueces y Tribunales»; si las leyes cuestionadas entrañan una «creación arbitraria de supuestos de hecho»; o si esos supuestos de hecho atendidos por las leyes en cuestión son casos «no… remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración»». En definitiva, el problema que ha enfrentado el TC en casos de leyes singulares es la confusión de poderes y funciones dentro del Estado, porque el poder legislativo estaría ocupando un espacio más propio del poder ejecutivo, en particular, evitando la posibilidad de su revisión jurisdiccional -admisible en las decisiones de este Poder frente a aquel–sobre la que ha pivotado la referida constitucionalidad de las leyes singulares desde las ya clásicas sentencias sobre el caso Rumasa del pasado siglo. Pero el problema se suscita de manera muy diferente cuando la ley singular pretende incidir en el Poder Judicial y esa jurisprudencia debe ser ajustadas a las peculiares relaciones entre ambos Poderes del Estado.

144.- Ya de entrada resulta evidente que una ley singular en modo alguno puede dejar sin efecto lo declarado en una sentencia, cuestión sobre la no parece debamos extendernos, basta con señalar que se estaría vulnerando el principio de separación de Poderes. Es también evidente, porque el Constituyen lo acepto cuando se aprobó la CE, que sí puede dejarse sin efecto lo declarado en una sentencia penal condenatoria por la vía de la concesión del indulto. Pero la CE no ha autorizado a las Cortes poder dejar sin efecto sentencias por la vía de la amnistía, lo ha establecido precisamente esta ley singular, de tal forma que, pese a las limitaciones que comporta esa categoría de leyes, se vulnera el principio de separación de poderes.

145.- Sobre esa premisa debemos tener en cuenta que de la construcción jurisprudencial del concepto de ley singular deriva el establecimiento de sus límites, cuya superación determinará la constitucionalidad de las leyes de estructura formal singular o de caso único, el primero de los cuales es de carácter general pero indudablemente determinante: «la prohibición de condicionamiento del ejercicio de los derechos fundamentales, materia reservada a leyes generales» (STC 129/2013).

146.- Tras él, encontramos otros límites, los de «la razonabilidad, proporcionalidad y adecuación», así como la creación arbitraria del supuesto de hecho, esto es, no ser posible alcanzar el fin pretendido por los medios ordinarios previsto por nuestro ordenamiento. Procede examinar esos límites que la jurisprudencia impone a la promulgación de leyes singulares y su proyección a la PLOA.

i. Como se ha dicho, la primera y principal exigencia de la ley singular es que no comporte la creación arbitraria del supuesto de hecho. Si el trato desigual que comportan este tipo de leyes se justifica o fundamenta en la existencia de un supuesto de hecho excepcional, a su vez, dicho supuesto, y su propia excepcionalidad, no puede haber sido creado arbitrariamente por el legislador (STC 166/1986). Ahora bien, en este sentido, las SSTC 203/2013, 50/2015 y 231/2015 establecen que la apreciación por el TC de arbitrariedad en la actuación del legislador debe revestirse de prudencia, con el fin de evitar «constricciones indebidas al Poder Legislativo y respetar sus opciones políticas». Ya se ha expuesto anteriormente la arbitrariedad que cabe apreciar en la motivación y fundamentación de la ley proyectada que, aplicada a la exigencia a la que se han de sujetar las leyes singulares, nos lleva a concluir que la misma no puede considerarse que se ajuste a las exigencias constitucionales.

ii. En relación con la exigencia de la necesidad de la ley singular por no existir otro mecanismo legalmente establecido para la consecución del mismo fin, a juicio de este órgano constitucional, tampoco cabe apreciarlo en el caso de autos. En efecto, si, como hemos dicho y conforme a la jurisprudencia constitucional, para que el legislativo pueda alterar la misma finalidad de la ley, que tiene en esencia una naturaleza de generalidad, la aprobación de una ley singular ha de estar presidida porque solo la concreta ley pueda dar solución a la apreciada situación de excepcionalidad, deberá reconocerse que el prelegislador ha omitido en la Proposición justificar la necesidad de la ley singular que se proyecta, con la arriesgada opción legislativa de acudir a una institución tan extraña a nuestro Derecho positivo como la amnistía. Es decir, aun admitiendo, que el denominado proceso independentista justifica la medida de gracia y que los actos que tuvieron lugar en el mismo quedaran impunes, la historia reciente pone de manifiesto que nuestro Derecho tiene un camino absolutamente constitucional que ya ha sido ejercido por el Poder Ejecutivo cuando estaba dirigido por la formación política que presentó la Proposición. Ese mecanismo es el indulto, que ya fue aplicado a algunos agentes que participaron en dicho proceso social y político. Es cierto que, como ya se ha dicho, no son equiparables los efectos del indulto con la amnistía, aquél requiere la previa condena; pero no podrá negarse que, desde el punto de vista de «decisión política» que el mismo prelegislador declara le guía, los efectos son idénticos, en otras palabras, los que intervinieron en esos procesos sociales y políticos no tendrán que cumplir las penas que se impusieran por los delitos que cometieron. No existe, pues, exclusividad de medios para alcanzar el fin pretendido| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

iii. En relación a la necesidad de que la ley singular deba respetar el principio de igualdad, tampoco queda, a juicio de este órgano constitucional, justificado en el presente caso, como ya hemos tenido ocasión de examinar anteriormente. Sin embargo debe añadirse, en lo que ahora nos concierne, que la EM pretende justificar la salvaguarda del derecho a la igualdad de la PLOA, como ley de caso único, en que tiene por objeto «el conjunto de actos vinculados, de diversas formas, al ya mencionado proceso independentista, que quedan acotados material y temporalmente.» Ahora bien, centrar la justificación del derecho fundamental a esos pretendidos actos obligaba a una mayor justificación porque, como ya se ha dicho, el denominado proceso independentista y la tensión institucional no puede ser solo imputada, como se ha dicho, a los Poderes del Estado y debió justificarse porque las personas que integraban las instituciones autonómicas que ejecutaron actos de toda naturaleza de suma gravedad, con olvido de que fue la declaración de independencia pretendida con vulneración de la CE, desobedeciendo los mandatos del TC e incurriendo en la responsabilidad prevista en el Derecho Penal, todo ello tratando de justificarse en una normativa propia, que se aprobó ad hoc, contraria a los más elementales principios de nuestro sistema constitucional.

No deja constancia el prelegislador, y estaba obligado a ello, de las razones por las que quienes ejecutaron tales actos de extrema gravedad han de ser beneficiados con un derecho de gracia, que la CE no autoriza, frente a otros ciudadanos que fueran condenados por actos similares pero posiciones enfrentadas al denominado proceso independentista. Por ello resulta arbitrario que se razone en la EM que la razonabilidad y «justificación objetiva» de esta discriminación se residencie en la «necesidad de superar… la situación de alta tensión política que vivió la sociedad catalana de forma especialmente intensa desde 2012… la voluntad de avanzar en el camino del diálogo político y social necesario para la cohesión y el progreso de la sociedad catalana…, avanzando hacia la plena normalización de una sociedad plural que aborda los principales debates sobre su futuro mediante el diálogo, la negociación, y los acuerdos democráticos. De esta manera, se devuelve la resolución del conflicto político a los cauces de la discusión política.» Los partidos políticos que propugnan la independencia de Cataluña vienen actuando con absoluta normalidad en todos los espacios políticos, autonómicos y estatales, exponiendo con total libertad su ideario político, y realizando muy relevantes labores de gobierno, como la presidencia de la Generalitat durante muchos años. Así que no es cierto que haya un problema que exija su subsanación, su normalización democrática.

Nada hay en la PLOA, como se verá, de que el privilegio que, extramuros de la CE, se reconoce a los beneficiados del mismo conferido pueda garantizar esa invocada paz social, porque el beneficio se concede sin contraprestación alguna y nada se procura en la Proposición de que la reiteración de tales actos, al menos por el ámbito del denominado proceso independentista, no puedan volver a producirse. La misma EM hace referencia a la ya mencionada Ley 38-A/2023, de 2 de agosto, de Portugal la cual, pese a la escasa entidad, subjetiva y objetiva, de la aplicación de la amnistía, declara en su art 8 que el «perdón» concedido se somete a la «condición resolutiva» de que el beneficiado no cometa una infracción dolosa, condición que no se exige en el caso presente.

iv. Tampoco la exigencia jurisprudencial de que la ley singular no comporte arbitrariedad aparece justificada en la PLOA ni puede concluirse de su contenido. En efecto, las SSTC 203/2013 y 50/2015 invocan una consolidada jurisprudencia constitucional en cuya virtud, la comprobación de la existencia de arbitrariedad en la decisión legislativa no exige el examen de todas las «motivaciones posibles de la norma, ni de sus eventuales consecuencias», sino que resulta suficiente con que el TC constate la manifestación de una discriminación injustificada. También recuerda la doctrina científica que es una cuestión que se mueve en la a veces complicada distinción entre legitimidad y mérito de las leyes, no debiendo olvidar que solo la primera ha de ser objeto del control del juez constitucional. Por tanto y como señala la STC149/2020, de 22 de octubre, «no corresponde a este tribunal interferirse en el margen de apreciación que corresponde al legislador democrático ni examinar la oportunidad de la medida legal para decidir si es la más adecuada o la mejor de las posibles, sino únicamente examinar si la decisión adoptada es plenamente irrazonable o carente de toda justificación (STC 156/2014, FJ 6)».

147.- En resumen, «En ningún caso se entenderá debidamente fundada esa tacha de inconstitucionalidad dirigida al legislador si se sustenta en una mera discrepancia política respecto al contenido de la norma legal impugnada». (STC 122/2016). En todo caso, si tras la ley singular no existe una justificación objetiva de carácter excepcional o particular, o si tal excepcionalidad se ha creado de forma arbitraria, la ley singular devendría inconstitucional por arbitraria como resulta la ley que se propone. Y a juicio de este órgano constitucional en la PLOA no puede considerarse que se evite esa tacha de arbitrariedad por las razones que ya se han expuesto en los apartados anteriores y tendremos ocasión de justificar en los apartados siguientes.

V. CONSIDERACIONES PARTICULARES

  • A) Sobre el ámbito objetivo. Artículos 1 y 2| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

163.- La exacta delimitación de los sujetos y de los actos que quedan comprendidos en el ámbito de aplicación de una ley de amnistía se erige como una de las cuestiones esenciales de su formulación, toda vez que, a la postre, a través de ella se determina una diferencia en la aplicación de la ley, esto es, un trato privilegiado en relación con otros ciudadanos responsables, o presuntamente responsables, de hechos que cabría entender subsumidos en la tipificación penal. Por ello, resulta fundamental que se lleve a cabo una concreción precisa de las conductas amnistiadas.

164.- Examinados los precedentes históricos y de Derecho comparado, puede observarse que las respectivas leyes que regulan o han regulado la amnistía en diferentes contextos han definido de manera clara su ámbito subjetivo y objetivo. Cabe citar la claridad con que la antes mencionada Ley portuguesa 38A /20023, de 2 de agosto, delimita su ámbito de aplicación, aunque el mejor ejemplo de esa necesaria nitidez lo representa el Decreto Ley de 21 de febrero de 1936, cuyo artículo único declara «[S]se concede amnistía a los penados y encausados por delitos políticos y sociales. Se incluye en esta amnistía a los Concejales de los Ayuntamientos del País Vasco condenados por sentencia firme». La amplitud no está reñida con la extrema claridad de la fórmula empleada, asegurando el principio de seguridad jurídica. Como declara la Comisión de Venecia al informar la PLOA «para evitar la arbitrariedad, debe haber coherencia a la hora de determinar qué actos están cubiertos por la amnistía, y debe existir un vínculo causal intrínseco entre ellos. Además, las amnistías son medidas impersonales que se aplican a personas o a ciertas clases de personas: por lo tanto, los criterios en los que se basan no deben estar diseñados para cubrir a individuos específicos.»

165.- Señalada esta imprescindible necesidad de precisión del ámbito de aplicación de una ley de amnistía, son los artículos 1 y 2 de la norma proyectada los que conforman su ámbito objetivo, y, por tanto, los que delimitan qué conductas quedan amnistiadas. Así, ambos preceptos constituyen el eje central de la configuración de la amnistía, al estar destinados a precisar su aplicación desde todos los puntos de vista, objetivo, subjetivo, temporal e, incluso, espacial.

166.- Y dicha deficiente delimitación legal del ámbito de la amnistía proyectada incide directamente en una cuestión de extrema relevancia, y es que debiendo aplicarse la ley, en definitiva, por los órganos judiciales, si estos no disponen de una redacción clara, pueden producirse interpretaciones diversas, de tal forma que tal ejercicio legítimo del juzgador, realizado por causa de la oscuridad de la ley, podría desembocar en un debate público que responsabilice a jueces y magistrados de entorpecer la finalidad pretendida por el legislador, desconociendo que la intención del legislador es, un criterio de interpretación, pero que en la medida que esa intención no haya pasado con suficiente claridad al texto articulado que debe ser aplicado, por situarse en un contexto metajurídico, los jueces no pueden sentirse obligados –su independencia en la aplicación de la ley se lo impide— por esa pretendida finalidad, por manifiesta que esta sea, o por mucha intensidad con la que esta se haya publicitado.

  • 1.- Las conductas incluidas en la amnistía| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

167.- Pese a la importancia de asegurar una correcta delimitación del ámbito objetivo para la consecución del principio de seguridad jurídica que viene indicándose, el párrafo primero del artículo 1 del texto sometido a informe adolece de una redacción confusa, que dificulta su comprensión y obstaculiza una mínima y exigible seguridad jurídica, siendo manifiesta la previsión de problemas en su futura aplicación práctica. Con la finalidad de coadyuvar en una más clara previsión normativa que pretende este informe, se hacen las siguientes consideraciones:

i. De conformidad con lo que se establece en el primer párrafo del art. 1 cabe concluir que para delimitar, como regla básica, los actos comprendidos en la amnistía se recurre, en primer lugar, a un criterio temporal, es decir, «que hubieren sido realizados entre los días 1 de noviembre de 2011 y 13 de noviembre de 2023»; en segundo lugar, que tales actos ejecutados en ese plazo, lo hayan sido, bien «en el marco de las consultas celebradas en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017, de su preparación o de sus consecuencias»; bien «en el contexto del denominado proceso independentista catalán, aunque no se encuentren relacionadas con las referidas consultas o hayan sido realizadas con posterioridad a su respectiva celebración».

ii. Por lo que se refiere al mencionado plazo que se establece en el precepto, se justifica en la EM en que «la situación de alta tensión política que vivió la sociedad catalana de forma especialmente intensa» se sitúa a «finales de 2011». Sin embargo, ninguna razón se contiene en la EM sobre la mencionada fecha, que se fija tres años antes de la primera de las consultas, cabe calificar de arbitraria al no existir fundamentación alguna entre la primera de las mencionadas fechas y las consultas o el denominado proceso independentista. Posteriormente se volverá sobre la determinación del periodo temporal establecido en el art. 1.

iii. El prelegislador podría haberse limitado a ese criterio temporal dando claridad al precepto y a la misma finalidad de la ley, con solo añadir que los actos ejecutados en ese periodo temporal y vinculado al denominado proceso independentista son los comprendidos en la amnistía proyectada. Pero en la redacción que le ha terminado dando a este artículo 1.1º la interpretación se complica porque se establece ya una primera limitación para que los actos generadores de responsabilidad sancionadora puedan ser amnistiados. Se da entrada a una nueva circunstancia la de que tales actos se hayan ejecutado en el marco de las consultas o en contexto del independentismo catalán. Esa doble mención a las consultas y al proceso de independencia, como acontecimientos diferentes, no se llega a comprender porque no se sabe qué criterios han llevado al prelegislador a considerar que los actos ejecutados en el marco de las consultas son diferentes de los actos ejecutados en el contexto independentista. Si hay unos actos que capitalizan dicho contexto, es precisa el marco en que se celebraron aquellas consultas. Podría entenderse que la intención del prelegislador es discriminar y dar un tratamiento diferente a los actos realizados en el marco de las consultas, que en todo caso quedarían amnistiados, y aquellos actos vinculados al proceso independentista, que solo quedarían abarcados por la amnistía cuando se diesen las circunstancias que concurren en los párrafos subsiguientes del precepto, cuestión ésta que debiera haber quedado nítidamente motivada en la EM e incluso en la redacción del precepto que, como veremos, ofrece serios problemas de integración de esos términos.

iv. El prelegislador es consciente de que con la regla básica que se establece en el art. 1.1º el ámbito de la amnistía se desborda y dedica a establecer reglas complementarias para delimitar los actos que se incluyen en la amnistía en los seis apartados de este precepto. Sin embargo, los términos del precepto son confusos, porque de la redacción del precepto ha de concluirse que las condiciones para que puedan comprenderse en la amnistía las condiciones que se imponen, solo se refieren a «las acciones ejecutadas… en el contexto del denominado proceso independentista»; lo que equivale a considerar que, para las acciones ejecutadas en el contexto de las consultas, no rigen los condicionantes que se imponen en los parágrafos. Pretender que todas las acciones generadoras de responsabilidad sancionadora cometidas en el marco de las consultas queden comprendidas en la amnistía es darle un ámbito que excede incluso de la misma finalidad que el prelegislador pretende con la ley proyectada. Hasta tal punto que cuando en los parágrafos se establecen esas condiciones para determinar el ámbito del derecho de gracia, se hace expresa referencia a las consultas (parágrafo b).

v. Procede también advertir que la terminología empleada no está exenta de confusión. Vincular la amnistía a los actos que se ejecuten en el «marco» de las consultas o en el «contexto» del proceso, genera una calcula confusión porque son términos imprecisos. En ese marco o en ese contexto se han podido cometer delitos de la más variada tipología, estén o no vinculados directamente con tales proceso o consultas, y es evidente que no a todos ellos puede aplicarse la amnistía, sino solo a aquellos que tengan una vinculación directa con aquellos acontecimientos. Como aconseja la Comisión de Venecia en el informe a la PLOA «debe existir un vínculo causal intrínseco» entre la acción generadora de responsabilidad sancionadora y los fines de la amnistía, es decir, el proceso independentista. Pero esa vinculación, como después se verá, no puede centrarse en la intención del agente, sino en la propia acción; es decir, no es suficiente que el sujeto que se beneficia de la amnistía haya ejecutado la acción punible con la intención de servir al proceso independentista, sino que la misma finalidad del delito cometido tenga esa finalidad.

vi. De la regla general que se incluye en este art. 1.1º cabría concluir, como ya antes se anticipó, que a los actos constitutivos de delito o infracción ejecutados en el marco de las consultas o en el contexto del proceso independentista, lo fueran tanto a favor como en contra de dicho marco o contexto, les sería igualmente aplicable la amnistía, interpretación que sería necesaria a la vista del principio de justicia y de proscripción de la arbitrariedad, como ya se expuso. Sin embargo, dicha conclusión, basada en el respeto al principio de igualdad, resulta contradicha en los siguientes párrafos del artículo.

vii. El apartado a). Este precepto suscita problemas de interpretación desde el punto de vista jurídico y posiblemente el prelegislador no ha reparado sobre la amplitud diseñada, y, al mismo tiempo, sobre la casi imposible aplicación de la ley proyectada en la forma que se pretende. En principio, la finalidad del precepto parece clara, quedan amnistiados todos los actos que constituyan delitos o infracciones con la única condición de que se hayan «cometido con la intención» o «hubiesen contribuido» a la secesión de Cataluña. Ahora bien, si se acude a cualquiera de las leyes de amnistía dictadas anteriormente, se llega a la conclusión de que los delitos amnistiados se refieren a la intencionalidad del delito, no del delincuente. Es decir, el Decreto Ley de 1936, al que se ha hecho referencia en varias ocasiones, pese a la finalidad que guiaba al legislador, no tomó en consideración la intencionalidad del delincuente amnistado, sino la finalidad del propio delito, en otras palabras, se amnistiaban «los delitos políticos y sociales». En modo alguno se tomó en consideración la intencionalidad del condenado. Sin embargo, en la forma en que se redacta este precepto, la amnistía está dirigida, no a que el delito, objetivamente considerado, pudiera servir al fin secesionista, sino que la intención del sujeto al cometerlo fuera esa, por muy alejado que pudiera estar el objeto del delito de dicha intencionalidad.

No terminan los problemas interpretativos en lo expuesto anteriormente, porque remitiendo la amnistía, no a la finalidad del delito, sino a la intencionalidad del condenado, se está incluyendo en la delimitación del ámbito objetivo un elemento subjetivo. Es decir, la inclusión de ese elemento intencional lleva a cuestionarse quién debe declarar la existencia de tal intención y en qué momento ha de acreditarse, porque se trata de un elemento que, por su carácter individual y subjetivo resulta difícil de probar, más allá de la mera manifestación expresa de esa intencionalidad por parte de las personas implicadas, y especialmente difícil de apreciar por los jueces y tribunales que hayan de determinar si aquella intencionalidad política existe y sirve para constituir una relación de causa-efecto entre la primera y el resultado delictivo.

Debe tenerse en cuenta, además, que el Código Penal lo que penaliza o excluye de la penalización no son los fines o intencionalidades ideológicas del sujeto, ya que, a diferencia de otros ordenamientos jurídicos como el alemán, en el ordenamiento español no rige el principio de democracia militante (STC 48/2003, de 12 de marzo), sino que se tipifican determinados hechos como delitos, con independencia de cuál sea el móvil o intencionalidad política que les impulse a aquella comisión, si bien sí se contemplan en el ordenamiento penal para determinados delitos fines específicos que deben ser abarcados por el dolo del sujeto.

viii. Pero lo más relevante de la remisión de la amnistía a esa intencionalidad que, por imposición del precepto, deberán apreciar los jueces competentes para aplicar la ley, es la forma en que dicho presupuesto debe quedar acreditado. Ciertamente, solo hay una forma de llegar a conocer cuál ha sido la intención del culpable del delito que se pretende amnistiar, su propia declaración. Con esa misma certeza es evidente –sería casi debido, dado que nadie está obligado a declarar contra sí mismo—que quien reclama la aplicación de la amnistía y deba acreditar esa intencionalidad, va a comenzar por afirmarla. Ahora bien, esas circunstancias deberán ser valoradas, caso por caso, por el juez que deba dictar la resolución que, como veremos, debe conceder la amnistía (artículo 9 PLOA), y deberá tener en cuenta todas las circunstancias concurrentes, y pudiendo ser la de menor valor la propia declaración del condenado. En suma, a la postre, el precepto obliga a que la intencionalidad del sujeto deba remitirse a la finalidad del delito. Pero aún cabría añadir que si el precepto impone considerar esa intencionalidad se está obligando a los jueces a indagar sobre ella, lo cual requiere una serie de actuaciones jurisdiccionales de las cuales no se podrá prescindir, por lo que, pese a lo que parece pretender el prelegislador, la concesión de la amnistía no podrá realizarse con la premura y sumariedad que se percibe en el artículo 10 de la PLOA.

ix. La aplicación de lo establecido en el art. 1.a) puede generar problemas a la vista de la redacción que se le da en la Proposición. En efecto, el párrafo viene precedido de una regla general (la del párrafo 1º del artículo), a la que se adiciona una regla especial (la del primer párrafo de este apartado a), para añadir una nueva regla especial. En otras palabras, tres criterios de delimitación de conductas que, si bien debieran ser sucesivos, comportan un mismo ámbito general. Aparentemente, se ha querido establecer un régimen especial para los delitos de usurpación de funciones públicas y malversación que se especifican en este segundo párrafo, sin embargo, la última frase de este segundo párrafo desdice esa apariencia, porque las reglas que se imponen son aplicables no solo a los dos delitos especificados, sino a «cualquier otro acto tipificado como delito que tuviere idéntica finalidad.» Es decir, en definitiva, todo lo que regula en este párrafo ya está incluido en la regla general y en la primera especial. Lo que parece que guía al prelegislador es imponer una intencionalidad subjetiva específica –debe recordarse lo antes expuesto al respecto–, la de que los actos hayan estado «dirigidos a financiar, sufragar o facilitar» aquellas conductas que se hayan cometido con «la intención de reivindicar, promover o procurar la secesión.» Cabe preguntarse si, dado que «financiar, sufragar o facilitar» ya es, evidentemente, cuando menos, «sufragar y facilitar» la sedición, cuál es la razón de la incorporación de esta nueva regla especial, que parece responder a la inclusión de alguna situación personal especialísima que, desde luego, con la terminología del precepto, no podrá aplicarse por los Tribunales, porque este artículo no lo declara -y sería inadmisible que lo hiciera- de manera tan singular. La única utilidad del párrafo está en la exigencia, que no es solo para los delitos de usurpación de funciones o malversación, sino para todos los delitos, de que «no haya existido propósito de enriquecimiento», situando el ámbito de la amnistía en la esfera interna del sujeto de difícil acreditación y, por tanto, de difícil aplicación por los tribunales| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

Y es útil la exigencia porque deberá concluirse que si el propio prelegislador condiciona la amnistía a la concreta intencionalidad del sujeto de servir a la independencia, resulta necesario concluir que cuando no exista esa finalidad el acto no puede amnistiarse; como tampoco podrá serlo, al menos en su integridad, cuando, por ejemplo, en el delito de malversación, además de atender a esos fines de la independencia que el prelegislador considera legítimos, el condenado ha destinado parte de los fondos malversados al beneficio propio o de una tercero. Es más, debe destacarse que el precepto ni tan siquiera establece la consumación de esa intencionalidad, sino solo el propósito, de tal forma que, aunque no se haya producido efectivamente el enriquecimiento ilícito, si existía tal intención, ello debe interpretarse como motivo suficiente para excluir la aplicación de la amnistía.

x. El párrafo tercero del art. 1.a) adolece de los mismos problemas para su aplicación que el anteriormente examinado, aunque quizás de manera agravada. Nuevamente el precepto parece responder a la necesidad de abarcar casos particulares, ya que, en caso contrario, el párrafo carece de todo sentido. Así, resulta difícil dilucidar cómo puede haber actos con el fin –ahora si se sitúa el núcleo de esa intencionalidad en el acto y no en el sujeto— «de divulgar el proyecto independentista, recabar información y adquirir conocimiento sobre experiencias similares o lograr que otras entidades públicas o privadas prestaran su apoyo a la consecución de la independencia de Cataluña», que no se encuentren ya incluidos en las reglas anteriores establecidas en el primer párrafo del artículo 1 y en los párrafos precedentes de la letra a). No obstante, hay una circunstancia que puede generar mayor dificultad interpretativa, porque resulta igualmente difícil de esclarecer cómo puede considerarse que este tipo de conductas es susceptible de generar responsabilidad administrativa, contable y, menos aún, penal, ya que se trata de actos que, en principio, gozan de toda la presunción de legalidad desde el punto de vista del ámbito sancionador, sin perjuicio del reproche que pudieran merecer en otro ámbito jurídico ajeno al de la amnistía, salvo que, por ejemplo, para lograr el apoyo de una entidad pública o privada hubiera mediado algún tipo de conducta delictiva como las amenazas o el soborno.

[…]

  • 2.- Las conductas excluidas de la amnistía| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

169.- Para acotar el amplio ámbito objetivo establecido en su artículo 1, cobra especial trascendencia el artículo 2 de la norma propuesta, que evidencia la propia finalidad de la norma proyectada, porque, habiéndose incluido en el art. 1 todas las acciones susceptibles de generar responsabilidad penal, administrativa o contable que pudieran haberse cometido con la finalidad del proceso independentista, el prelegislador ha sido consciente que debe limitar a esa regla omnicomprensiva y articula este precepto con esa finalidad, lo cual, en principio, debiera ser de favorable aceptación. Sin embargo, los términos en que se hace esa exclusión evidencian los defectos de la regulación que en el precepto se contienen y que requieren las siguientes consideraciones.

i. El apartado a) de este art. 2 es quizás el de mayor dificultad interpretativa de todos cuantos se incluyen en la proposición, no solo por el alcance que, como veremos, se da a la amnistía, sino porque comporta dejar impunes actos de indudable gravedad, sugiriéndose, en consecuencia, que se revise su mantenimiento de la norma proyectada. El principio, la finalidad del precepto es evidente, dejar fuera de la amnistía los delitos dolosos contra las personas, lo cual debiera resultar obvio porque estos delitos no pueden encontrar justificación ni, por tanto, una impunidad basada en la pretendida finalidad independentista, ya que subordinar el valor de la vida humana a esa finalidad carecería de toda razonabilidad.

No obstante, examinado el precepto, procede concluir que no se excluyen todos los delitos dolosos contra las personas por graves que sean, sino solo aquellas conductas que comporten un resultado, en concreto, el de «muerte, aborto o lesiones al feto, la pérdida o la inutilidad de un órgano o miembro, la pérdida o inutilidad de un sentido, la impotencia, la esterilidad o una grave deformidad.» Es decir, los delitos dolosos graves contra las personas en grado de tentativa estarían amparados por la amnistía. No parece razonable esa extensión de esta con esa reducción de la excepción establecida y debieran haberse excluido todos los delitos dolosos contra las personas, sin mayor referencia a la necesidad de su consumación.

ii. La exclusión de los actos comprendidos en la amnistía proyectada que se define en el apartado b) del art. 2 requiere de un examen cuidadoso, por la dificultad interpretativa y, sobre todo, por la irregularidad que comporta la inaplicación del Derecho español. Empezando por esta segunda consideración no parece necesario recordar que el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Públicas fue ratificado por España en octubre de 1979 y nuestra legislación está plenamente adaptada a las previsiones del Convenio. Resulta complejo dilucidar por qué ha tenido el prelegislador necesidad de acudir directamente al Convenio para articular esta excepción a los actos comprendidos en la amnistía y no ha acudido a nuestro CP, ya que con esa decisión podría concluirse que el prelegislador proclama la existencia de una deficiente aplicación del Convenio en España. Desde el punto de vista de técnica legislativa el precepto es, por tanto, deficiente.

iii. En todo caso, la exclusión responde a las exigencias del Derecho internacional de los derechos humanos, pero es una exclusión insuficiente, por limitada. Este límite refleja la exigencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (minimum level of severity), pero no debe olvidarse que la reciente jurisprudencia de este órgano (Sentencias recaídas en el asunto Bouyid v. Bélgica, de 28 septiembre 2015 y en el asunto Perkov v. Croacia, de 20 septiembre 2022) ha perfilado el test del «mínimo nivel de gravedad», de tal forma que en el enfrentamiento con las fuerzas de orden público «cualquier recurso a la fuerza física que no haya sido estrictamente necesario por su propia conducta menoscaba la dignidad humana y constituye, en principio, una infracción del derecho establecido en el artículo 3 ».

Si bien las matizaciones introducidas en el artículo 2.b) sobre qué debe entenderse por un «umbral mínimo de gravedad» recogen este test establecido por el TEDH, proporcionando cierta claridad interpretativa, debe recordarse que el umbral de gravedad en modo alguno forma parte de la descripción de la acción típica, y esto genera un problema jurídico de gran trascendencia, pues para determinar el umbral de gravedad es necesario que se desarrolle el proceso penal y se fijen los hechos probados. Sin embargo, la PLOA establece en su artículo 11 apartados 2 y 3: «2. De aplicarse durante la fase de instrucción o la fase intermedia se decretará el sobreseimiento libre, previa audiencia del Ministerio Fiscal y de las partes, por el órgano judicial competente con arreglo al artículo 637.3.º de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. 3. De aplicarse durante la fase de juicio oral el órgano judicial que estuviera conociendo del enjuiciamiento dictará auto de sobreseimiento libre o, en su caso, sentencia absolutoria».

Ello hace inviable la determinación jurídica -y no meramente prospectiva- del umbral de gravedad, pudiendo dejar impunes, en contradicción con las exigencias del derecho internacional, estas conductas, pues tampoco puede obviarse que la jurisprudencia del TEDH (vid., entre otras, las Sentencias de Aydin v. Turkey, de 25 de septiembre de 1997; Assenov et al. v. Bulgaria, de 28 de octubre de 1998; Mahmut Kaya v. Turkey, de 28 de marzo de 2000 y Musayeva et al. v. Rusia, de 26 de julio de 2007), exige a los Estados miembros del Convenio hacer una investigación plena en los casos que impliquen malos tratos, incluidas la violación y otras formas de tortura, un riesgo sustancial de desaparición forzada y las violaciones del derecho a la vida. El TEDH también ha afirmado (Sentencia de 17 de octubre de 2006, Okkali c. Turquía) que «cuando un agente del Estado es acusado de crímenes que violan el artículo 3, el proceso penal y la condena no deben prescribir y la concesión de una amnistía o indulto no debe ser permisible».

iv. Además, el hecho de que se utilice como referencia el Convenio, y no nuestro Código Penal, el cual cumple plenamente con las exigencias de dicho Convenio, más allá de ser criticable desde el punto de vista de la técnica legislativa, genera problemas de interpretación. Así, al referirse a «actos tipificados como delitos de torturas o de tratos inhumanos o degradantes», pero solo cuando lo sean «con arreglo al artículo 3 del Convenio», desconociendo los tipos penales específicos que el legislador ha incorporado al CP en el proceso de incorporación del derecho internacional, se obliga a los jueces a recomponer el concepto de tortura directamente a la vista del Convenio y no de nuestra norma interna, dejando al aplicador de la futura ley en la más absoluta oscuridad, y ello porque el artículo 3 del Convenio establece que «Nadie podrá ser sometido a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes», es decir, no establece una tipificación penal específica, que es el presupuesto de este art. 2-b). Por tanto, el órgano judicial deberá determinar qué debe entenderse por torturas o tratos inhumanos o degradantes, cuestión que el artículo 3 del Convenio no aclara, ni se encuentra delimitado por la jurisprudencia del TEDH, al margen de los supuestos mencionados de omisión de actuaciones para la investigación de las torturas o tratos denigrantes o inhumanos denunciados.

[…]

  • B) Sobre los efectos de la amnistía. Artículos 3 a 8| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

170.- El Título II rubricado «Efectos», viene integrado por cinco artículos (artículos 3 a 8) y en ellos se regulan los efectos que confiere a los beneficiados la medida de gracia. En esa regulación se establecen unos efectos generales, que se establecen en el art. 3, y tres reglas especiales sobre los concretos efectos que la amnistía comporta en cada uno de los ámbitos de la responsabilidad, es decir, la penal (art. 4); la administrativa (art. 5), con una regla especial específica para los empleados públicos (art. 6), la responsabilidad civil y contable (art. 8) y una regla común, para todos los supuestos de responsabilidad, referida a las indemnizaciones y restituciones por dichas responsabilidades (art. 7).

1.- La regla general

171.- Como ya se ha dicho, el art. 3 de la PLOA establece una regla general y regula la «[E]xtinción de la responsabilidad penal, administrativa o contable». El precepto se limita a hacer una declaración general y omnicomprensiva de que “[l]a amnistía declarada en virtud de la presente ley produce la extinción de la responsabilidad penal, administrativa o contable, en los términos previstos en este Título.» La declaración es acorde a la institución que se regula en la Proposición porque, como ya hemos dicho, por su propia naturaleza, la amnistía tiene por objeto dejar sin ningún efecto punitivo los actos realizados por los beneficiados con el derecho de gracia que hayan sido declarados constitutivos de delitos o infracciones administrativas o contables, o pudieran ser calificados como tales.

172.- Reiterar que si el indulto comporta dejar sin efecto las condenas ya impuestas, lo que comporta que requiere un juicio previo y una concreta condena, la amnistía no afecta a la pena, propiamente dicha, sino que extingue, para los beneficiados, la acción del Estado para la persecución de los delitos y las infracciones administrativas y contables. Los hechos constitutivos de esos delitos o infracciones no podrán ser perseguidos para tales beneficiados porque la ley penal o administrativa sancionadora no se aplica, a diferencia de lo que acontece con el resto de los ciudadanos en idéntica situación.

173.- En definitiva, el precepto es acorde con la misma finalidad de la institución y debe reputarse adecuada la declaración expresa de extinción de responsabilidad, y por tanto, el ejercicio de la acción del Estado para su persecución y punición.

174.- Ahora bien, debe tenerse en cuenta que el carácter preferente y urgente con el que se ha de tramitar la aplicación de la norma una vez entre en vigor (dos meses, de conformidad con el artículo 10 PLOA) provocará que el efecto de una hipotética inconstitucionalidad sobre estos procedimientos seria anecdótica, produciéndose una extinción de la responsabilidad penal, administrativa o contable de las personas beneficiadas que, en caso de que la norma fuese declarada inconstitucional, entrañaría dificultades de continuación.

175.- Como se analizará en líneas posteriores, la mera adición a este artículo de la exigencia de que dicha extinción de responsabilidad se ha de producir por la resolución firme dictada por el órgano competente para exigir dicha responsabilidad a que se hace referencia en el art. 9.3º, habría proporcionado suficiente concreción y claridad a los efectos de la amnistía, sin necesidad de los añadidos que se contienen en los siguientes artículos de este Título, los cuales, lejos de aclarar dichas consecuencias, introducen un elemento de confusión e inseguridad jurídica y dificultan su aplicación, hasta el punto de hacerla imposible.

176.- En todo caso, y en relación con los efectos generales, estos se completan mediante lo dispuesto en las Disposiciones finales primera y tercera que prevén, respectivamente, la modificación del apartado 1 del artículo 130 del Código Penal, así como el artículo 39 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, introduciendo la amnistía como causa de extinción de la responsabilidad penal y contable. En este punto, procede poner de manifiesto una cierta incoherencia en el texto proyectado, toda vez que no se contempla igual modificación para la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, o para el artículo 30 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, normas que solo contemplan como causa de extinción de la responsabilidad administrativa la prescripción.

  • 2.- Efectos sobre la responsabilidad penal (Artículo 4)| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

177.- El art. 4 es, en la intención del prelegislador, el más relevante de los que se contienen en la ley proyectada, porque al amparo de regular los efectos de la amnistía en el ámbito penal, se establece una regulación de los mismos con una peculiar técnica legislativa que no encuentra justificación en la EM, ni es fácil de interpretar e integrar en el diseño que se contiene en la misma ley proyectada.

178.- Como ya se ha dicho, el art. 3 de la Proposición declara de manera taxativa que la amnistía produce la «extinción de la responsabilidad penal», fórmula omnicomprensiva en la que se determina con toda claridad que todos los efectos que se hayan ocasionado a una persona por el delito castigado deben anularse y dejar sin efecto; así como si la causa penal está aún en tramitación, todos los efectos que se hayan ocasionado en el proceso también deben dejarse sin efecto. No resultaba necesario y, por ello el precepto resulta redundante, que si la amnistía tiene esos efectos generales, si el beneficiado con el derecho de gracia está cumpliendo una pena de cualquier naturaleza, principal o accesoria, debe cesar el cumplimiento de tales penas que aun pendan de ejecución, también la prisión y, por razones lógica, dada la naturaleza y finalidad de la amnistía, sus antecedentes penales deben ser eliminados (párrafos a y f del precepto).

179.- Así mismo, si la causa penal se encuentra en tramitación y el delito por el que se sigue es de los comprendidos en la amnistía, el proceso se da por terminado sin más trámites y debe archivarse, con los efectos lógicos de extinción de todas las medidas cautelares personales y reales que se hubieran adoptado, entre ellas por ser la más importante, la prisión provisional, así como las órdenes de búsqueda se hubieran dictado en el proceso (apartados a y b del precepto).

180.- Las dificultades de interpretación del precepto surgen porque, a diferencia de lo que se dispone en los preceptos siguientes para el ámbito del Derecho administrativo sancionador y contable, en el penal esos efectos de la amnistía se anticipan a la «entrada en vigor de esta ley», que es el día de su publicación, conforme a lo previsto en la disposición final Tercera de la Proposición.

181.- Es importante destacar esa anticipación de los efectos de la amnistía porque es lo que cabe concluir del art. 4, lo cual entra en contradicción con lo que se establece en el art. 9.3º de la misma Proposición, conforme al cual «[S]solo podrá entenderse amnistiado un acto determinante de responsabilidad penal… concreto cuando así haya sido declarado por resolución firme dictada por el órgano competente». Es decir, los efectos de la amnistía en el ámbito penal se deberán otorgar el día de la publicación de la ley, de oficio y con carácter urgente y preferente, lo cual es contrario a subordinar la eficacia de la amnistía a su declaración por resolución firme. Hay una clara confrontación entre ambos preceptos.

182.- Tratando de buscar una interpretación lógica y sistemática del art. 4 cabe concluir que lo pretendido por el prelegislador, es establecer un incidente para aplicar la amnistía, incidente que deberá concluir con la resolución firme a que se refiere el art. 9.3º, en el que se declarará si procede o no otorgar la amnistía en un concreto proceso. Debe también hacerse notar que la tramitación de ese incidente es, desde el punto de vista procesal, sumamente simple, porque se tratará de indagar por el tribunal que este conociendo o haya conocido de la causa si concurren los supuestos para aplicar la amnistía, conforme a lo establecido en los arts. 1 y 2, lo cual, si bien puede suponer cierta complejidad dada la falta de claridad de los mencionados preceptos, como ya se dijo, es lo cierto que desde el punto de vista procesal, debe insistirse, no ofrece problemas de tramitación.

183.- La cuestión será decidir si es aplicable o no la amnistía, pero conforme a lo que ya consta en autos. No obstante, resulta más que probable, como tendremos ocasión de exponer, la existencia de supuestos en los que, por el estado de tramitación de la causa, pudieran ofrecerse dificultades si al caso supuesto es aplicable o no la amnistía, conforme se dispone en los referidos artículos 1 y 2, dado que en algunos supuestos tales preceptos remiten a la intencionalidad de los beneficiados con el derecho de gracia, que pueden no constar aun en las actuaciones, circunstancia que de la lectura del art.4, no parece resulte relevante al prelegislador.

184.- En ese esquema debe integrarse este art. 4 que vendría a suponer que en el incidente para dictar la resolución firme concediendo, o no la amnistía, se debe dictar una resolución, de oficio o a instancia de parte, en la que de manera inmediata y con carácter cautelar se acuerde –es evidente que también podrá denegarse, pese a los términos confusos del precepto—las medidas cautelares que se mencionan en el precepto, lo cual comporta anticipar los efectos de la amnistía en el ámbito penal, no a la resolución firme, sino a esta resolución cautelar y al inicio del incidente, sin perjuicio de que, a la postre, al dictarse la resolución firme, se deniegue la concesión de la amnistía.

185.- Es decir, en el ámbito penal los efectos de la amnistía se producirían de manera inmediata a la promulgación de la ley, sin perjuicio de lo que en definitiva proceda sobre la concesión o no del derecho de gracia. Esa es la única interpretación que puede hacerse del precepto, pese a su atípica redacción.

186.- Así entendido el precepto, en su integración procesal, las dificultades interpretativas e incluso la misma aplicación del precepto se dificulta de manera extrema. Es evidente que lo querido por el prelegislador es que los efectos penales se apliquen desde la entrada en vigor de la ley proyectada, pero ni es eso lo que se dice en el precepto ni esa premura es admisible. En primer lugar, porque el precepto no hace esa formulación, sino que lo que establece es que cada tribunal deba pronunciarse, de manera inmediata, sobre si procede aplicar al caso concreto todos los efectos de la amnistía, porque eso suponen las medidas del art. 4. Obviamente para que el tribunal pueda acceder a lo que se le ordena en la norma, deberá valorar, siquiera sea con carácter cautelar, que por las circunstancias que concurren en cada caso, es previsible que se puede conceder la amnistía en su momento, porque nada se ha declarado al respecto aun, y como consecuencia de ello acceder a las medidas cautelares o, en caso contrario, denegarlas.

[…]

  • 3.- Efectos sobre la responsabilidad administrativa. (art 5)| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

204.- Ya se ha apuntado anteriormente en algunas ocasiones la aparente sencillez con que el prelegislador extiende el derecho de gracia a la «responsabilidad administrativa», sin mayor delimitación porque, incluso, respecto de esta responsabilidad no existen excepciones en el art. 2

205.- De nuevo, merece ponerse de manifiesto que da la impresión de que el prelegislador no ha sido consciente de la regulación que ha establecido al respecto y la aplicación de la amnistía a esta responsabilidad ha de crear problemas de aplicación en la práctica. Ya de entrada sorprende que el PLOA incluya entre el derecho de gracia a la responsabilidad administrativa, alcance que nunca ha tenido ninguna de las leyes amnistía que se han promulgado en nuestro país, si bien la mencionada Ley portuguesa de 2023 extiende la amnistía a «las sanciones adicionales relativas a infracciones administrativas»; es decir y anticipándose a lo que se quiere decir, se extiende el perdón a las infracciones, no a toda la responsabilidad administrativa.

206.- Es cierto, no cabe negarlo, que si el prelegislador se considera legitimado para declarar el olvido de los delitos y, en consecuencia, de todos sus efectos, nada impide que pueda hacer esa misma declaración que es, por principio, de menor entidad. Pero es sintomático que, en el régimen de derecho positivo del derecho de gracia en nuestro ordenamiento, no pueda concederse un indulto por infracciones administrativas –menos aún por responsabilidad administrativas de otro género–, que es lo menos y con reconocimiento constitucional, y, sin embargo, sí pueda concederse la amnistía.

207.- Debe tenerse en cuenta que la actividad administrativa es en la actualidad ingente y que esa actividad administrativa lleva ínsita, en la casi totalidad de los supuestos, una importante faceta de responsabilidad y no solo sancionadora. No se debe desconocer que, al margen de la potestad sancionadora que, en la inmensa mayoría de la normativa sectorial administrativa, suelen incluirse (piénsese en materias como el urbanismo, medio ambiente, tráfico, consumidores, tributario, dominio público, etc.) una importante responsabilidad civil, en terminología sectorial, es decir, la obligación de reparar el daño que se ha ocasionado a los bienes públicos o incluso a terceros; es decir, es una responsabilidad administrativa porque la Administración pública es la que ha de declararla tras seguir, como es debido en toda decisión administrativa, un procedimiento.

208.- Se suma a ello que, en la mayoría de esos procedimientos, ambas responsabilidades, la sancionadora y la de responsabilidad patrimonial, se dilucidan en un mismo procedimiento y frecuentemente dicha actividad administrativa tiene una regulación, si quiera sea embrionaria, en norma comunitarias las cuales, si bien suele dejar en manos de los Estados su represión y resarcimiento (piénsese en materia de subvenciones), es lo cierto que en muchos otros si exige la imposición de sanciones y la exigencia de responsabilidad, lo cual comporta que la amnistía vendría a vulnerar una norma comunitaria al modo en que lo hace, como se vio, con los delitos de terrorismo, pese a su menor gravedad.

209.- Con tales consideraciones no se acierta a comprender los términos en que se redacta el art. 5.1º cuando declara que «[E]el órgano administrativo competente acordará el archivo definitivo de todo procedimiento administrativo incoado al objeto de hacer efectivas las responsabilidades administrativas en que se hubiera incurrido.» Los términos literales del precepto comportan que todo órgano administrativo que esté tramitando un procedimiento de esa naturaleza, que se refieran a actos que obedecieran a los fines previstos en el art. 1 y pudieran generar cualquier responsabilidad administrativa, aunque no sea una infracción (v. gr. reparación de los daños a los bienes públicos o su devolución cuando se hubiera sustraído ilícitamente), deberán archivarse, es decir, no se podrá exigir la responsabilidad, incluso las no sancionadora, de tal hecho.

210.- Parece como si el prelegislador solo estuviera pensando en las infracciones contra la seguridad ciudadana, y así parece evidenciarlo el párrafo segundo del precepto, cuando es lo cierto que en la forma en que se ha redactado tiene un ámbito inmensamente más amplio sobre el que parece que no se ha reparado o, si se ha reparado, el beneficio que se concede excede de la más elemental prudencia legislativa. Piénsese que en esa responsabilidad está incluida la tributaria, en cuyo ámbito el derecho de gracia no solo se aplicaría, por supuesto a los delitos, también a las infracciones tributarias, sino que incluso afectarían a las mismas obligaciones tributarias de todos los ciudadanos. Demos un paso más e imaginemos que esa situación se produce con un impuesto como el IVA, de originaria regulación comunitaria, muy detallada por la jurisprudencia del TJUE.

211.- Esta extensión injustificada del ámbito de la amnistía a una indiscriminada responsabilidad administrativa, podría dar lugar a no pocas situaciones en las que el prelegislador se intuye no ha reparado, pues la comisión de delitos de malversación amnistiados que hubieran provocado un enriquecimiento de su autor, provocaría al proyectarse sobre su situación tributaria que también quedara amnistiada su responsabilidad en este ámbito, lo que impediría a la administración tributaria ejercer las potestades que la ley le atribuye en orden a regularizar y sancionar este incremento patrimonial con un origen ilícito, posteriormente amnistiado.

212.- Por lo que respecta al apartado 2 de este precepto, relativo a la eliminación del Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana de las infracciones y sanciones derivadas de los procedimientos administrativos objeto de la presente ley de amnistía, traer a colación los razonamientos que se han efectuado con respecto al apartado f) del artículo 4, en el sentido de que debiera procederse a sustituir el término «eliminación» por el de «cancelación», por cuanto aquél resulta extraño a la regulación específica de este Registro, contenida en el artículo 43 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, donde únicamente se alude a la «cancelación» de esta tipología de asientos.

213.- Por si no fueran pocos los reparos que merece el precepto, debe señalarse que, a diferencia del apartado 3 del artículo 5 y del apartado a) del artículo 4, no se prevé ninguna excepción al alzamiento de las medidas cautelares para asegurar el abono de responsabilidades civiles a particulares sin que se aprecie que dicha excepción tenga un plazo temporal, por lo que, a salvo del plazo de prescripción de las acciones civiles, se está en la más completa indefinición.

  • 4.- Efectos sobre los empleados públicos. (art 6)| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

214.- El artículo 6 dedicado a los «Efectos los empleados públicos», regula «la reintegración en la plenitud de sus derechos activos y pasivos de los empleados públicos sancionados o condenados, así como a la reincorporación de los mismos a sus respectivos cuerpos, si hubieran sido separados» (apartado 1), sin perjuicio de que no tengan derecho a recibir ningún haber por el tiempo en que no hubieran prestado un servicio efectivo, pero será reconocida su antigüedad como si no hubiera habido interrupción en la prestación de los servicios (apartado 2), y de que «se proceda a la eliminación de las notas desfavorables en las hojas de servicio por cualquier otra razón que no fuera la sanción, incluso cuando la persona sancionada hubiera fallecido o causado baja por enfermedad.» (apartado 3).

215.- En relación con el precepto, debe destacarse el acierto de que, ahora sí, se hace referencia a las sanciones, lo que evita la complejidad interpretativa a que se hizo referencia a examinar el artículo precedente. No obstante, debe señalarse que, pese a los términos amplios en que se restablecen los derechos en el párrafo primero, se hace referencia a la reincorporación a los «respectivos cuerpos», lo cual excluye que lo sea al mismo «destino» que ocupaba antes de los hechos que son amnistiado. Y si no fuera esa la intención del prelegislador, debiera omitirse en el precepto la referencia a la «plenitud de sus derechos» en los que se incluiría el destino que ocupaba con anterioridad a tales hechos. Seria, por tanto, procedente que se clarificase este extremo para evitar dudas interpretativas sobre el alcance de los efectos de la amnistía.

216.- Desde el punto de vista de técnica legislativa, debe ponerse de manifiesto que el apartado 3 presenta una redacción incoherente, por cuanto dispone que se procederá a la eliminación de las notas desfavorables en las hojas de servicio de los funcionarios sancionados o condenados por los hechos enumerados en el artículo 1.1 PLOA «por cualquier otra razón que no fuera la sanción, incluso cuando la persona sancionada hubiera fallecido o causado baja por enfermedad», por lo que se desprende que la eliminación de las notas desfavorables no procederá si éstas lo fueron por razón de la sanción, lo que no se cohonesta con la finalidad de la norma a la vista de la EM y del artículo 1.1 PLOA. A mayor abundamiento, de la redacción del precepto se desprende que la eliminación de las notas desfavorable se producirá por cualquier otra razón diferente (no conectada con el supuesto del artículo 1.1 LP), lo que tampoco tiene sentido con el objetivo perseguido por la norma.

217.- En definitiva, de la lectura del precepto se concluye que la eliminación de las notas desfavorable se producirá por cualquier otra razón diferente (no conectada con el supuesto del artículo 1.1 LP), lo que debe reputarse un error del prelegislador que sería conveniente fuese corregido en el trámite parlamentario, ya que resulta incoherente e inadmisible tal efecto de la norma proyectada.

  • 5.- Efectos sobre las indemnizaciones y restituciones. (art 7)| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

218.- El artículo 7 tiene por objeto los «Efectos sobre las indemnizaciones y restituciones», recogiéndose que la amnistía de un acto determinante de responsabilidad penal, administrativa o contable no dará derecho a percibir indemnización de ninguna clase ni generará derechos económicos de ningún tipo en favor de persona alguna (apartado 1), ni tampoco dará derecho a la restitución de las cantidades abonadas en concepto de multa, con la única excepción de las satisfechas por imposición de sanciones al amparo de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, con excepción de las impuestas por infracciones muy graves, siempre que, a criterio de la administración que impuso la sanción, se estime que concurren para ello criterios de proporcionalidad. (apartado 2).

219.- Apuntar que este segundo apartado se ha visto modificado de manera sustancial por una enmienda transaccional de las aprobadas el pasado 7 de marzo de 2024, toda vez que la redacción inicial del mismo en la proposición presentada se limitaba a declarar, con carácter general, la imposibilidad de reclamar la restitución de las cantidades abonadas en concepto de multa por sanciones impuestas por la comisión de ilícitos administrativos, que son amnistiados por aplicación de la PLOA, siendo así que ahora se establece una excepción a esa regla general, que será objeto de análisis a continuación.

220.- Con este precepto, los amnistiados no pueden reclamar indemnización alguna por los procesos, condenas o sanciones acontecidos, ni estos les generan derechos económicos, ni, en última instancia, da derecho a la restitución de las cantidades abonadas en concepto de multas, eso sí con la excepción que ya hemos descrito.

221.- En relación con esta materia debe recordarse que el precedente histórico que comporta el Decreto-Ley 10/1976, de Amnistía, de 30 de julio de 1976, B.O.E. de 4 de agosto, excluye en su Disposición adicional primera, de modo expreso, que el Estado sea responsable por los daños derivados de los actos que se amnistían, al decir que «[n]o procederá indemnización ni restitución alguna en razón de las sentencias penales o resoluciones, penas o sancionas administrativas comprendidas en la amnistía.»

222.- La Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1978, Sala Cuarta (ECLI:ES:TS:1978:2066) limita esta irresponsabilidad del Estado únicamente a sentencias o resoluciones administrativas firmes, pues exigía su previa ejecución, ya que en otro caso «[a]corde con esta doctrina es claro que si la amnistía es aplicada a un supuesto en que aún se encontraba abierto el proceso judicial de impugnación, al cerrarse éste por satisfacción de la pretensión por vía legislativa, lo debe ser con todas sus consecuencias, cesando cuantas limitaciones o trabas tengan en él su origen o con él se relacionen, entre la que destaca la necesidad de devolver al recurrente los depósitos o fianzas, etc. que por exigencias legales tuvo que hacer efectivas para seguir, en la forma exigida, la vía de los recursos y del proceso».

223.- En el caso de la norma proyectada, si bien el artículo 7 tiene como precedente el Real Decreto-ley 10/1976, de 30 de julio, citado, establece un alcance mayor, ya que no se limita a sentencias penales o a resoluciones administrativas sancionadoras, sino que abarca cualquier fase del proceso de exigencia de responsabilidad penal, administrativa o contable, ya sea previo a la existencia de sentencia firme como posterior a la misma, por lo que, en definitiva, no se podrá ejercitar acción civil alguna no sólo en relación con las penas o sanciones ya cumplidas (de la naturaleza que sean, privativas de libertad, de derechos, económicas -no se admite la devolución de la multa-, etc.), sino tampoco por las medidas cautelares sufridas por los beneficiarios de la amnistía.

224.- Se ha de valorar positivamente que la amnistía establecida por la PLOA no dé derecho a percibir indemnización por la persecución sufrida -tiempo pasado en prisión- (art. 7.1) así como no se restituyan las cantidades abonadas en concepto de multa, eso sí apuntando que con relación a este último aspecto la PLOA adopta una medida contemplada para la institución del indulto (artículo 8 de la Ley de 18 de junio de 1870).

225.- El fundamento de esta irresponsabilidad de los poderes públicos se debe a que la amnistía es un beneficio que se concede a quienes han cometido infracciones penales, administrativas o contables con una intencionalidad política. Tiene por objeto, según la sentencia referida, borrar de la vida del derecho todos los efectos o consecuencias desfavorables pueden desprenderse o ampararse en el acto que la amnistía anula ex tunc o de una manera absoluta, aunque razones de seguridad jurídica, solvencia del Estado, etc. imponen la declaración legislativa de irresponsabilidad del Estado por los actos que se amnistían, a la vez que se niega la restitución en razón de las resoluciones judiciales o administrativas comprendidas en la amnistía. Esta es la ratio legis de la norma: un beneficio en favor de ciertas personas; de aquellas personas que han realizado actos sancionables penal o administrativamente y lo han hecho con una determinada intención política. No se dirige, pues, a la Administración como tal.

226.- Los Letrados de las Cortes Generales adscritos a la Comisión de Justicia en su informe de 10 de enero de 2024 relativo a las Observaciones Técnicas a la Proposición de Ley Orgánica de Amnistía para la normalización institucional, política y social de Cataluña (núm. expte. 122/19), pusieron de manifiesto que «[l]a previsión en el apartado 2 de la no restitución de cantidades abonadas en concepto de multa plantea dudas sobre si existe una igualdad de trato con respecto de otros supuestos en que se establece la devolución, como es el alzamiento de medidas cautelares», observación que este órgano constitucional entiende que hay que matizar a la luz de la doctrina expuesta en la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1978, Sala Cuarta (ECLI:ES:TS:1978:2066), pues es claro que si la amnistía es aplicada a un supuesto en que aún se encontraba abierto el proceso judicial de impugnación, al cerrarse éste por satisfacción de la pretensión por vía legislativa, lo debe ser con todas sus consecuencias, cesando cuantas limitaciones o trabas tengan en él su origen o con él se relacionen (alzamiento de las medidas cautelares en procedimientos penales o administrativos), lo que no se puede equiparar al abono de una multa, que presupone una previa sentencia o resolución administrativa firme que se ha ejecutado ya.

227.- Centrándonos en la novedosa excepción a la regla general de negar la restitución de las cantidades abonadas en concepto de multa introducida en el Dictamen de la Comisión de Justicia del Congreso, la misma ha de merecer un juicio desfavorable. Lo primero a destacar es la nula justificación que el prelegislador nos ofrece para motivar este trato de favor respecto de las sanciones impuestas por aplicación de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, con respecto a otras sanciones pecuniarias que se hubieran podido imponer al amparo otras normas administrativas de carácter sancionador a cuyo amparo se hubieran impuesto sanciones por la comisión de actos amparados por el ámbito objetivo de la amnistía. No alcanzamos a comprender la finalidad del precepto, salvo que la pretensión del prelegislador, al establecer este régimen privilegiado, sea la de amnistiar por un criterio ajeno al estrictamente jurídico las conductas sancionadas por el ejercicio ilegal de los derechos de reunión y manifestación, reiterados a lo largo del ámbito temporal de la amnistía.

228.- El que limite este trato favor a circunstancias tales como dejar fuera de su alcance a las sanciones impuestas por infracciones muy graves, siempre que, a criterio de la administración que impuso la sanción, se estime que concurren para ello criterios de proporcionalidad, no puede sino merecer una valoración critica, al sujetar la restitución de las multas abonadas por la comisión de cualquiera de estas infracciones tipificadas en el artículo 35 de la citada Ley Orgánica, a un concepto jurídico tan indeterminado como la proporcionalidad, generando una inseguridad jurídica indeseable.

229.- Apuntar, por último que sería conveniente que el prelegislador pudiera adicionar otros criterios junto con el de proporcionalidad a los efectos de valorar el extender el alcance de estos efectos «privilegiados» a las sanciones muy graves, tales como que con su decisión la Administración no contrarie principios tales como el de igualdad y el interés público.

  • 6.- Efectos sobre la responsabilidad civil y contable. (art 8)| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

230.- El artículo 8 está destinado a los «Efectos sobre la responsabilidad civil y contable», recogiendo en el apartado 1 la extinción de las responsabilidades civiles y contables derivadas de los actos descritos en el artículo 1.1 de la Proposición, incluidas las que estén siendo objeto de procedimientos tramitados ante el Tribunal de Cuentas, salvo aquellas que ya hubieran sido declaradas en virtud de sentencia o resolución administrativa firme y ejecutada (apartado 1); todo ello a salvo de que se dejará siempre a salvo la responsabilidad civil que pudiera corresponder por los daños sufridos por los particulares, que no se sustanciará ante la jurisdicción penal (apartado 2).

231.- Este precepto contiene previsiones sobre la exigencia de responsabilidad civil y contable en que pudieron incurrir aquéllas por la comisión de esos delitos, limitando el prelegislador su responsabilidad civil y/o contable a dos supuestos: a) que esas responsabilidades ya hubieran sido declaradas en virtud de sentencia o resolución administrativa firme y ejecutada; y b) que, si se trata de una reclamación de responsabilidad civil, los daños como consecuencia de tales delitos se hayan sufrido por particulares.

232.- No obstante lo anterior, hemos de precisar una serie de consideraciones que surgen de la lectura del apartado 1 del artículo 8 de la PLOA.

233.- La institución de la responsabilidad civil tiene por objeto hacer efectivo el derecho de los perjudicados a ser resarcidos del daño sufrido, de lo que se deduce que su redactado limita de alguna manera este derecho cuando los daños tengan su origen y causa en los actos que se amnistían, logrando de esta manera extender de una manera injustificada y forzada las consecuencias extintivas penales que se alcanzan con la amnistía al ámbito de la responsabilidad civil que resulta ajena al ámbito punitivo o sancionador, atendida la finalidad resarcitoria de aquélla, consecuencia del carácter antijuridico que no se tiene la obligación de soportar.

234.- De esta manera, nos encontramos ante una pérdida patrimonial, efecto inmediato de la extinción de la responsabilidad civil, que no se ve reparada por compensación alguna, razón por la que nos podríamos encontrar ante un efecto de la PLOA de naturaleza expropiatoria, que implicaría una lesión de lo dispuesto en el artículo 33.3 CE al no contemplarse indemnización alguna que compensara el perjuicio causado.

235.- Es cierto que también el artículo 8.2 de la PLOA trata de evitar este efecto al exceptuar del ámbito de la extinción de la responsabilidad civil a los daños sufridos por los particulares, termino éste último que resulta confuso e impreciso pues parece que únicamente se refiere a personas físicas, resultando dudoso que alcance también a las personas jurídicas privadas, razón por la que sería conveniente a fin de salvar la inconstitucionalidad de ambos apartados el que de una manera expresa se ampliara el ámbito de exención de la extinción de la responsabilidad civil por actos amnistiados a las personas jurídicas privadas. Cabe responsabilidad civil que no sea con particulares, sean persona física o jurídica.

236.- Por lo que respecta a las personas jurídicas-publicas resulta patente que la PLOA extingue la responsabilidad civil por los daños que hubieran sufrido, de manera que no serán resarcidos por éstos, lo que implica que se opta por una fórmula de socialización del daño que podría entrar en contradicción con lo previsto en el artículo 7.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, cuando expresa que no se concederán condonaciones en el pago de los derechos de la Hacienda Pública estatal, sino en los casos y formas que determinen las leyes, lo que indefectiblemente nos hace traer a colación el carácter de ley singular de la PLOA y su falta de razonabilidad y proporcionalidad que hemos ya afirmado de la misma en este Informe, pues en definitiva se está haciendo es transferir a la colectividad los efectos de la extinción de la responsabilidad civil por los daños causados por los actos amnistiados a las personas jurídicas-públicas, sin que ello se justifique en la satisfacción de interés general alguno. En todo caso, esa exclusión de los daños y perjuicios a estas entidades públicas no puede extenderse a los concesionarios de dichas entidades los cuales, pese a la relación pública que le vincula al ente público, no dejan de ser particulares.(v. gr. Concesionarios de actividades.

237.- La consecuencia inmediata de excepcionar del ámbito de la amnistía a la responsabilidad civil por los daños sufridos por los particulares es la imposición de su reclamación mediante el ejercicio de acciones civiles (artículo 1902 CC), de las que conocería la jurisdicción civil. En este sentido, debe ponerse de manifiesto que los mecanismos de los que dispone la jurisdicción penal a la hora de investigar los hechos son mucho más efectivos y rápidos que aquellos de los que dispone la jurisdicción civil, pudiendo darse casos en los que sea necesario identificar a los demandados previamente a la interposición de la demanda, lo que resulta ciertamente complicado al margen de la jurisdicción penal. Por ello, procede concluir que la determinación de la existencia de responsabilidad civil, a fin de que los particulares se vean resarcidos de los daños sufridos por los actos descritos en el artículo 1.1 PLOA, se ve extraordinariamente dificultada, al desplazarse el cauce de esta exigencia de responsabilidad del ámbito penal al civil, esencialmente rogado, debiendo ponerse de manifiesto que ello afecta a la tutela judicial efectiva de los particulares afectados, al situarles en la práctica en una situación de indefensión.

238.- En este sentido, el apartado 2 del precepto habrá de ser conectado con los apartados 4 del artículo 4 y 2 del artículo 5, relativos a la excepción del alzamiento de las medidas cautelares, sin que se aprecie que dicha excepción tenga un plazo temporal, por lo que, a salvo del plazo de prescripción de las acciones civiles, se está en la más completa indefinición.

239.- Mención aparte merece el alcance de la extinción de la responsabilidad contable que se dispone en el artículo 8.1 de la PPLO y que a diferencia de la responsabilidad civil está sujeta su efectividad a lo que dispone el articulo 13 en sus apartados 2 y 3.

240.- Con carácter previo a entrar a analizar el tratamiento concreto que a la responsabilidad contable dedica la PLOA se hace preciso exponer, de una manera sucinta, ciertas singularidades de esta concreta responsabilidad a fin de proyectarlas con posterioridad a lo que prevé la PLOA.

241.- En este sentido hemos de partir, como idea nuclear de este ámbito de responsabilidad, de que la misma se puede apreciar si concurren «dolo, culpa o negligencia graves» (artículo 49.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, en relación con el artículo 38.1 de la Ley orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas). En consecuencia, la concurrencia del dolo no resulta imprescindible para apreciar la existencia de responsabilidad contable, siendo suficiente la culpa o negligencia grave del gestor de fondos públicos.

242.- La definición de gestores, a efectos de la responsabilidad contable, son todos aquellos que «tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos» (artículo 2 b) LOTCu), y, por tanto «aquellos que recaudan, intervienen, administran, custodian, manejan o utilizan caudales o efectos públicos» (Sentencias de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, de 18 de abril de 1986 y 9 de septiembre de 1987, entre muchas otras). Además, resulta suficiente para generar responsabilidad contable el hecho de que haya capacidad de decisión sobre su empleo, de tal forma que «las funciones directivas de alto rango, al incluir competencias para organizar la actividad económica financiera de una entidad, tienen un contenido objetivo lo suficientemente relevante como para, en caso de actuación irregular, generar responsabilidad contable» (Sentencia SJ 12/2008, de 13 de octubre).

243.- En este sentido, la doctrina de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas establece que «para que una acción u omisión antijurídica y productora de un daño a los caudales o efectos públicos sea contable y genere una responsabilidad que pueda ser así calificada, es necesario que el agente haya actuado consciente de que su comportamiento provocaba o podía provocar un perjuicio a los fondos públicos tenidos bajo su cargo y manejo, sin adoptar las medidas para evitarlo, o al menos, que en su actuación no haya desplegado la debida diligencia -culpa o negligencia-, entendiendo que ésta obliga a tomar las medidas correspondientes para evitar el resultado dañoso, previo un juicio de previsibilidad del mismo, de forma que es negligente quien no prevé debiendo hacerlo, lo que lleva a no evitar dicho daño, o previendo no ha tomado las medidas necesarias y adecuadas para evitar el evento. Igualmente, si el resultado dañoso fue conscientemente querido, con el propósito cierto de producirlo, estaríamos ante una actuación dolosa» (Sentencia SJ nº 2/2007, de 13 de marzo).

244.- A su vez, y como como señala la Sentencia del Tribunal de Cuentas 10/2023, de 2 de noviembre: «Respecto a la existencia de culpa o negligencia grave en la conducta del gestor de los fondos públicos, el Tribunal Supremo, en doctrina reiterada, por todas en Sentencia de 7 de marzo de 1994, considera que es culposa una conducta que genera un resultado socialmente dañoso y que, por ser contraria a los valores jurídicos exteriorizados, es objeto de reprobación social. Esta Sala de Justicia, en diversas resoluciones (por todas, Sentencia 16/2004, de 29 de julio), tomando como referencia el carácter socialmente dañoso que supone el menoscabo a la integridad de los fondos públicos, ha manifestado que al gestor público se le debe exigir una especial diligencia en el cumplimiento de sus obligaciones. Y, además, ha venido manteniendo (por todas, Sentencia nº 8/2022, de septiembre -y las que en ella se citan-) que a los gestores de fondos públicos se les exige un «plus» de diligencia, en el manejo y control de los fondos públicos, lo que tradicionalmente se conoce en la jurisprudencia como «agotamiento de la diligencia debida». Y este plus de diligencia que se exige al gestor de los fondos conlleva que en su actuación extreme las precauciones, refuerce la diligencia aplicable a la gestión concreta de que se trate, comunique a los órganos competentes las eventuales deficiencias organizativas detectadas y, en definitiva, despliegue las medidas que sean oportunas para paliar los daños derivados de una deficiente organización».

245.- Esta configuración de la responsabilidad contable, basada en el resultado socialmente dañoso que supone el menoscabo a la integridad de los fondos públicos (elemento objetivo), y exigible en caso de concurrencia de culpa o negligencia grave, trasciende de este modo el concepto de intención, en el sentido de voluntad de causar un perjuicio contable de manera consciente y deliberada.

246.- La amnistía de los actos susceptibles de generar responsabilidad contable que engloba o abarca el artículo 1 de la PLOA participa del planteamiento general, como se ha expuesto, de tal forma que serán amnistiables todas las conductas si su propósito, intención o finalidad son los fijados en dicho precepto, y lo serán tanto si había una voluntad de causar el daño contable, como si el perjuicio se ha originado en una conducta caracterizada por la ausencia de una diligencia mínima en el actuar del gestor público.

247.- Surge así la duda de si es posible enlazar la falta de diligencia con las intenciones y propósitos enumerados en la PLOA, teniendo en cuenta, además que «El posible incumplimiento por parte de otros de las obligaciones que tienen atribuidas nunca puede constituir causa para que uno deje de atender las propias» (Sentencia SJ 13/2007, 23 de julio). En este sentido, cabe preguntarse si procedería considerarse amnistiadas las conductas susceptibles de generar responsabilidad contable si no concurriesen en el actor las intenciones señaladas en la norma, pero este hubiera actuado con negligencia grave, tomando decisiones claramente perjudiciales para el interés público, sin ajustarse al canon de diligencia cualificado que le es exigible, aun no compartiéndose la genérica finalidad «independentista» en la comisión de las conductas.

248.- En todo caso, se proyectan sobre esta particular esfera de responsabilidad las mismas lagunas jurídicas señaladas en relación con la concurrencia del elemento subjetivo en el ámbito penal, pues, al igual que en dicho ámbito, y como recuerda el Tribunal de Cuentas, la prueba de la concurrencia del elemento subjetivo «solo puede practicarse en un procedimiento judicial donde, con plenitud del derecho de defensa, del principio de contradicción y con respeto del principio de igualdad de partes, éstas puedan defenderse, alegar y acreditar su propio derecho, replicando dialécticamente la posición contraria en absoluta igualdad de condiciones. El dolo o la culpa, por tanto, solo puede ser examinado y apreciado por un órgano judicial» (Auto 6/2022, de 8 de abril).

249.- Partiendo de las dudas interpretativas que del alcance de la amnistía deba concluirse sobre las responsabilidades contables derivados de los actos amnistiados, descritos en el art. 1.1 de la PLOA, el primer apartado de este art. 8 se limita a declarar la extinción de esta tipología de responsabilidades, incluidas las que estén siendo objeto de procedimientos tramitados ante el Tribunal de Cuentas, salvo aquellas que ya hubieran sido declaradas en virtud de sentencia o resolución administrativa firme y ejecutada. En este sentido, no cabe apreciar nada relevante en las previsiones de la PLOA, valorándose de manera positiva que en aras a satisfacer un elemental principio de seguridad jurídica, ignorado como ha quedado expuesto en otros ámbitos de la PLOA, las responsabilidades contables afirmadas ya en una sentencia o resolución firme o ejecutada quedaran «extra muros» de la amnistía.

250.- En consecuencia, se puede apuntar que las responsabilidades contables objeto del Procedimiento de Reintegro por Alcance n.º 215/2017 (gastos de la consulta del 9 de noviembre de 2014), en principio, no resultarían afectadas por la amnistía regulada en la PLOA, al tratarse de un procedimiento finalizado por sentencia firme y ejecutada. Esta conclusión no se ve afectada por la pendencia de un recurso ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, al no afectar a la firmeza de la Sentencia, por cuanto las sentencias del TEDH son esencialmente declarativas y no provocan la anulación de los actos nacionales impugnados que pudieran ser declarados lesivos de derechos y tampoco una eventual y consecuente retroacción de la actuación jurídica estatal al momento anterior a la violación del derecho.

251.- Este art.8, en lo que a la responsabilidad contable se refiere, establece en su apartado 3 que «Se procederá al alzamiento de las medidas cautelares acordadas en fase de actuaciones previas o de primera instancia previstas en los artículos 47 y 67 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas».

252.- Para proceder a este alzamiento no se prevé trámite de audiencia alguno, siendo que en las actuaciones previas las medidas cautelares no están vinculadas a la concurrencia del elemento subjetivo, que debe acreditarse en el proceso judicial; en consecuencia, si no ha sido aun objeto de examen y prueba la intención o propósito para llevar a cabo el menoscabo de los caudales públicos, se carece de fundamentación jurídica motivada para llevar a cabo tal alzamiento.

VI. LA COMPETENCIA Y EL PROCEDIMIENTO. ARTÍCULOS 9 A 14.

  • 1.- Introducción| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

253.- Los artículos 9 a 14 de la Proposición de Ley se agrupan en torno al Título III, bajo la rúbrica «Competencia y procedimiento». En consonancia con dicha rúbrica, en esencia se pretende concretar cómo y de qué manera la aplicación de la futura ley se va a incardinar dentro de cada procedimiento que pueda verse afectado por ella. Dado los artículos citados abordan cuestiones de carácter procesal penal, este va a ser el eje central del análisis que se realiza en los párrafos posteriores.

254.- La EM realiza una escueta reseña al referirse solo a que el Título III «identifica la competencia para aplicar esta amnistía a cada caso concreto y describe el procedimiento en el orden penal y contencioso-administrativo, así como en el ámbito administrativo y contable, estableciendo un plazo de prescripción de cinco años para que los afectados puedan solicitar la amnistía aquí reconocida. Adicionalmente, se reconoce la posibilidad de interponer los recursos que en Derecho procedan contra las resoluciones que se dicten en aplicación de esta ley.»

255.- Si se tiene en cuenta el contenido de los preceptos que integran este Título se llega a la conclusión de que, efectivamente, el prelegislador regula un procedimiento para la aplicación de la amnistía que reconoce. En todo caso, debe tomarse en consideración que la amnistía, como institución que tiene naturaleza material y no formal o procesal, comporta la extinción de la responsabilidad penal, administrativa y contable, como taxativamente se declara en el art 3 de la PLOA. Por otra parte, la amnistía, por su propia finalidad y naturaleza, afecta a procesos, o a procedimiento sancionadores, que están en tramitación. En otras palabras, la amnistía, en la medida que comporta la extinción de la responsabilidad que se pretende exigir en un procedimiento en curso, deja sin justificación su tramitación y deberá procederse a su finalización sin más trámites.

256.- Esas circunstancias permiten concluir que, en los procesos penales, contables y en los procedimientos administrativos, sus respectivas normas reguladoras prevén ya mecanismos procesales o procedimentales para que, iniciado un proceso o procedimiento, concurriendo una causa de extinción de la responsabilidad pretendida, se proceda a su terminación. De ahí que no aparezca como necesario que el prelegislador haya establecido trámites específicos para aplicar la amnistía, porque los trámites especiales que se contienen en los artículos del Título III no resultan claros y pueden ocasionar problemas de interpretación, lo cual podría haberse evitado con una remisión, incluso tácita, a los mecanismos ya existentes en las respectivas normas de procedimiento.

257.- Buen ejemplo de ello son los precedentes históricos y el Derecho comparado. En relación con los primeros, las leyes de amnistía de 1976 y 1977 no contienen normas de procedimiento, recogiendo exclusivamente una regulación de la necesidad de su aplicación por las autoridades judiciales competentes; mayor laconismo se observa en el Decreto Ley de 21 de febrero de 1936, que ni tan siquiera esa referencia contiene; y si la Ley de amnistía de 24 de abril de 1934 contiene algunas referencias al procedimiento para su aplicación, nunca de carácter general, ello está motivado por tener un peculiar régimen de aplicación y, en todo caso, no se realiza una regulación pormenorizada como la contenida en la PLOA. En cuanto al Derecho comparado, la Ley portuguesa 38-A/2023, de 2 de agosto, sobre Perdón de Pena y Amnistía de Infracciones, mencionada en la EM, tan solo se refiere a la «solicitud» en su artículo 14.

258.- En definitiva, parece oportuno que si ya las normas rituarias contemplan mecanismos procesales para hacer efectiva la amnistía que se pretende regular, sería más oportuna una remisión a esos trámites ya establecidos y no hacer una regulación específica que puede generar problemas de aplicación en cuanto el mismo prelegislador termina por acomodar los trámites que regula a los ya existentes en las normas procedimentales.

259.- A criterio de este órgano constitucional, y como ya ha sido señalado, habría bastado con añadir al artículo 3 que la extinción de la responsabilidad que se decreta en el precepto ha de ser declarada por los Tribunales u órganos administrativos o contables que estén conociendo de los correspondientes procesos o procedimiento, conforme a lo establecido en las normas procesales o de procedimiento para los supuestos de extinción de responsabilidad. Con el referido añadido se considera oportuno suprimir este Título III de la PLOA, más cuando a través de las Disposiciones Finales Primera y Segunda de la PLOA se añaden a los supuestos de extinción de las responsabilidades contables o penales la amnistía, siendo un olvido del prelegislador, como ya se ha indicado, que no se haya previsto tal causa de extinción para el supuesto de los procedimientos administrativos sancionadores.

260.- No pretende este órgano constitucional aleccionar al Legislador con una proposición normativa que no le compete, lo que se quiere poner de manifiesto es que los preceptos de este Título III estableciendo normas ad hoc para la aplicación de la amnistía, o bien son reiteración de los trámites ya establecidos en las normas reguladoras de los correspondientes procedimientos, a las que se termina remitiendo, o bien distorsionan las propias instituciones que ya están establecidas al efecto, dificultades que se examinarán de forma concreta en párrafos posteriores.

  • 2.- Competencia y legitimación (artículo 9)| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

261.- El art 9 adolece de falta de sistemática y, en alguna medida, de incongruencia y procedería se llevase a cabo una revisión de su redacción.

262.- En el apartado primero se determina la competencia para aplicar la amnistía en los supuestos en que los actos amnistiados estén «tipificados como delitos», en cuyo caso la competencia se confiere a los órganos judiciales a que se refiere el artículo 11, añadiendo que la aplicación será «de oficio o a instancia de parte o del Ministerio Fiscal», e imponiendo la exigencia procedimental de que, en todo caso, en dicha aplicación deberá darse intervención al Ministerio Fiscal y a las demás partes que hayan comparecido en el proceso.

263.- En el apartado segundo, se reproducen esas genéricas declaraciones, ahora, para el ámbito de las infracciones de naturaleza administrativa o contable, atribuyéndose en este supuesto la competencia a los órganos competentes para su inicio, tramitación o resolución del correspondiente procedimiento.

264.- En definitiva, se establece así un procedimiento incidental necesario y previo a que el órgano judicial, único competente para ello, alcance la decisión de atribuir, en su caso, los efectos previstos en la norma a los hechos delictivos amparados por ella, y en fin, decida si en los mismos concurre o no la causa de extinción de responsabilidad criminal que es creada en el proyecto normativo, al incluir en su disposición adicional primera una nueva circunstancia eximente en el artículo 130.4ª del Código Penal, a saber, la amnistía, aunque esta nueva inclusión resulte a nuestro juicio superflua atendida la singularidad de la proposición que nos ocupa.

265.- No obstante, la atribución competencial que se explicita resulta innecesaria, dado que si, como se ha señalado, la amnistía incide sobre procesos o procedimientos ya en curso, se impone que la conclusión de esos procesos por la extinción de la responsabilidad que se pretende extinguir, se dicte dentro del mismo procedimiento y, por tanto, por quien esté conociendo del mismo. La incorporación del apartado parece responder a una concesión al Poder Judicial, en el sentido de hacer patente que la norma vendría a respetar la separación de poderes, por cuanto pese a que la ley responde a una finalidad política, no ha podido ignorar que la amnistía ha de ser declarada por una resolución del órgano competente. Pero este órgano, judicial o administrativo, según el caso, no puede ser otro, en definitiva, que el que establezcan las leyes de procedimiento.

266.- Determina el apartado tercero del artículo 9 que solo podrá entenderse amnistiado un acto determinante de responsabilidad penal, administrativa o contable concreto, cuando así se haya declarado por resolución firme dictada por el órgano competente para ello. Por tanto, se une a la exigencia de la competencia del órgano judicial, el requisito de que la resolución judicial que haya determinado la aplicación o no de la amnistía haya alcanzado firmeza para considerar amnistiado el acto enjuiciado o susceptible de serlo. La exigencia de firmeza declarada en este artículo, sin embargo, está expresamente contradicha en la declaración contenida en el artículo 10, párrafo segundo cuando establece que los posibles recursos que se formalicen contra la decisión de aplicar o no de la amnistía no tendrán efectos suspensivos.

267.- Seria exigible, por tanto, que el prelegislador determinará con precisión cuando se ha de entender producida la extinción de responsabilidad de un acto de los descritos en el artículo 1.1 de la PPLO, pues mientras del tenor de su artículo 9.3 dicho momento se entiende referido a la firmeza de la resolución dictada por el órgano competente que así lo declarara, del articulo 10 parece que los efectos de la amnistía se anticipan en el tiempo al privar de efectos suspensivos a la interposición de cualquier recurso ordinario que cupiera contra una primera resolución dictada declarando la amnistía, y a cuya decisión se ha de anudar la firmeza de la actuación impugnada, por lo que sería conveniente que se eliminase la incongruencia señalada, mediante la supresión del párrafo tercero del artículo 10.2º.

  • 3.- Tramitación preferente y urgente (art 10)| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

268.- El artículo 10 dispone que «La aplicación de la amnistía en cada caso corresponderá a los órganos judiciales, administrativos o contables determinados en la presente ley, quienes adoptarán, con carácter preferente y urgente, las decisiones pertinentes en cumplimiento de esta ley, cualquiera que fuera el estado de tramitación del procedimiento administrativo o del proceso judicial o contable de que se trate. Las decisiones se adoptarán en el plazo máximo de dos meses, sin perjuicio de los ulteriores recursos, que no tendrán efectos suspensivos.». Debe anticiparse que este precepto comporta un tratamiento privilegiado que ni se justifica ni es congruente con la carga competencia que ya soportan los tribunales.

269.- En primer lugar, el precepto comienza con una reiteración de lo que se establece en los dos primeros párrafos del artículo precedente, en relación con la competencia, por lo que resulta, a este respecto, innecesario. En segundo lugar, el prelegislador configura una prioridad o urgencia en la aplicación de la amnistía, que, de partida, resulta difícilmente conciliable con la carencia de medios de que dispone la justicia española y la secular demora en la tramitación de los procedimientos, bastando acudir para constatar tal circunstancia a las estadísticas judiciales que de cada año se difunden por este Consejo en su página web. Resulta suficiente reseñar, a los efectos que aquí importan, que en más órganos judiciales de los que sería deseable, los procesos penales tienen una demora de más de cinco años en su terminación, sin que sea necesario tampoco insistir en los retrasos de la justicia contable siendo en el ámbito administrativos sancionador donde quizás, por mor de la institución de la caducidad, menos demora existe.

270.- Sin embargo, conforme al artículo 10 de la ley proyectada, las decisiones sobre la aplicación de la amnistía deberán adoptarse con preferencia y urgencia y, en todo caso, en el plazo de dos meses. La intención del prelegislador es patente, y hasta comprensible, confiriendo una efectividad perentoria a la amnistía, dado que con ella se extingue la responsabilidad, y el sometido a un proceso o procedimiento podrá librarse prontamente de la imputación formulada contra él.

271.- Debe tenerse en cuenta, no obstante, que el mayor interés del sometido a un proceso o procedimiento punitivo es la revocación de las medidas cautelares que hayan podido adoptarse en el seno del procedimiento, lo cual sería procedente por el mero hecho de la entrada en vigor de la ley proyectada, de conformidad con su artículo 4. Sin embargo, la decisión sobre si el proceso o el procedimiento debe concluirse por extensión de la responsabilidad exigida, no debiera tener una mejor condición que los múltiples procesos penales que penden en los órganos judiciales, y, en los que también pueden ser objeto de examen circunstancias extintivas de las responsabilidades respectivas.

272.- Se ha de tener presente que los órganos judiciales y administrativos han de dictar esa resolución con esa preferencia y urgencia en todos los supuestos en los que se solicite por el sujeto correspondiente, con independencia de que proceda o no la amnistía por no estar incluido en su ámbito de aplicación, lo cual permite presumir que pueden ser multitudinarias dichas peticiones, con el riesgo de un mayor colapso de los órganos judiciales y mayor retraso en la resolución de procesos que lleven ya varios años en tramitación y que pueden obedecer a circunstancias subjetivas y objetivas de mayor urgencia que la declaración sobre la procedencia, o no, de la amnistía. No debe olvidarse que existe una multiplicidad de ciudadanos que, a la espera de la resolución del procedimiento penal respectivo, están sujetos a medidas cautelares -incluidas aquellas de carácter personal- que deberán mantenerse por más tiempo a la espera de que sus procesos merezcan la urgencia que la de aquellos beneficiados por la amnistía, por lo que no cabe más que poner de manifiesto que esta previsión de la norma proyectada impone una nueva desigualdad injustificada.

273.- Además de establecer la tramitación preferente, se contempla la adopción con urgencia, disponiéndose que, en todo caso –el mandato es taxativo— la decisión deba adoptarse en el plazo de dos meses, lo cual redunda en la finalidad del prelegislador de dotar a la PLOA de unos inadmisibles privilegios, paralizando los órganos judiciales para dar respuesta a esta cuestión. El establecimiento de este plazo taxativo, supone que los jueces podrían incurrir, de no paralizar los órganos judiciales para adoptar esa decisión sobre la amnistía –que puede ser denegatoria- en una infracción disciplinaria, incluso de carácter muy grave (arts. 417 y 418 de la LOPJ), habida cuenta de que dicha decisión deberá adoptarse de oficio y que el inicio del mencionado plazo se inicia desde el mismo momento en que entre en vigor la ley proyecta, que conforme a la Disposición Final Tercera será el día de su publicación.

  • 4.- La tramitación de la amnistía en el proceso penal (artículo 11)| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

a) Actos amnistiados en procedimiento penal: Presunción de inocencia y potestad jurisdiccional

274.- Respecto a este precepto cabe destacar en primer lugar, que todos los números del 1 al 4 del artículo 11 de la Proposición, dedicados al «Procedimiento en el ámbito penal» se contradicen de manera frontal con lo dispuesto en el artículo 9.3 de la misma, pues si conforme a este último sólo cabe entender amnistiado un acto cuando así haya sido declarado por resolución firme, no es posible prever al mismo tiempo que el órgano judicial deba decretar el sobreseimiento libre en la fase de instrucción o la fase intermedia por entender un acto comprendido en el ámbito objetivo de aplicación de la ley de amnistía, esto es, amnistiado; igualmente, si se declara durante la fase del juicio oral, o en vía recurso frente a sentencias o autos que no hubieren adquirido firmeza.

275.- No cabe, por tanto, resolver que únicamente se entienden amnistiados los actos así declarados por resolución firme, esto es, aquellos a los que se les ha condenado como actos determinantes de responsabilidad penal, para a continuación prever que el órgano jurisdiccional habrá de resolver el sobreseimiento libre o la sentencia absolutoria respecto de actos que todavía no han sido determinantes de responsabilidad penal. En definitiva, la imposibilidad de aplicar ambos preceptos radica en que, por un lado, se prevé que tanto el auto de sobreseimiento libre como la sentencia absolutoria implican la ausencia de responsabilidad penal del sujeto sometido a un proceso penal, cuando sean consecuencia de aplicar la amnistía; pero por otro, se exige que esa ausencia sólo cabe declararla cuando el acto sea amnistiado y éste sólo lo es por resolución firme.

276.- La presunción de inocencia es una garantía de tal trascendencia que ha sido objeto de la Directiva (UE) 2016/343, del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se refuerzan en el proceso penal determinados aspectos de la presunción de inocencia y el derecho a estar presente en juicio, tal y como se halla reconocido en el art. 6.2 CEDH según el cual «toda persona acusada de una infracción se presume inocente hasta que su culpabilidad haya sido legalmente declarada» y en el art. 48 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea que prevé que «1. Todo acusado se presume inocente mientras su culpabilidad no haya sido declarada legalmente. 2. Se garantiza a todo acusado el respeto de los derechos de la defensa».

277.- En los Considerandos de la Directiva se exige que dicha presunción se aplique desde el momento en que una persona es sospechosa o esté acusada de haber cometido una infracción penal, o una presunta infracción penal, y, por lo tanto, incluso antes de que las autoridades competentes de un Estado miembro hayan comunicado a dicha persona, mediante notificación oficial u otra vía, su condición de sospechosa o acusada. Además, exige que la Directiva se aplique en cualquier fase del proceso penal hasta que adquiera firmeza la resolución final sobre si el sospechoso o acusado ha cometido la infracción penal.

278.- Sobre la presunción de inocencia se ha pronunciado el Tribunal Supremo en varias sentencias, y en todas ellas pone de manifiesto que la presunción de inocencia exige que la culpabilidad del encausado debe ser demostrada más allá de toda duda razonable, así, por todas, en su Sentencia 690/2019, de 11 de marzo de 2020, se concluye que el testimonio de la víctima no es congruente con el resto de las pruebas que se han practicado y, por tanto, «subsiste a favor del procesado un margen de duda que es determinante de su absolución». Y ello porque, como recuerda el órgano de casación «una de las garantías que incorpora el derecho a la presunción de inocencia consiste en que la culpabilidad del encausado ha de ser demostrada más allá de toda duda razonable». Además, se le impide al órgano jurisdiccional cumplir su función constitucionalmente asignada: juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. En cuanto ha de resolver en un proceso si unos determinados sujetos han realizado determinados hechos que llevan aparejada responsabilidad penal, pero iniciado así el proceso, ha de ponerle fin de forma inmediata identificando dichos hechos como infracciones penales delimitados temporalmente y beneficiados por la amnistía, y, por tanto, que los sujetos sometidos al proceso penal son los que deben ser beneficiados por esta. En conclusión, se está impidiendo a los órganos judiciales su función jurisdiccional.

  • b) El órgano jurisdiccional ha de resolver cuando concurran los presupuestos previstos en la ley de amnistía| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

279.- También en el artículo 11 se exige al órgano judicial que cuando resuelva, declarando amnistiados los actos tipificados como delitos cometidos por la persona encausada, ya sea mediante sobreseimiento libre, sentencia absolutoria o vía resolución de recurso contra la sentencia, ha de hacerlo teniendo en cuenta que concurren «los presupuestos para ello en aplicación de la presente ley». Sin embargo, dicha concurrencia solo se explicita en algunos casos, no quedando claro por qué en unos supuestos el prelegislador exige tal concurrencia y en otros no.

280.- A la sazón, en la fase de instrucción o en la fase intermedia el órgano judicial habrá de decretar el sobreseimiento libre, siempre previa audiencia del Ministerio Fiscal y las partes. En la fase de juicio oral el órgano judicial habrá de dictar auto de sobreseimiento libre o, en su caso, sentencia absolutoria, siempre que las partes o el Ministerio Fiscal hayan propuesto la aplicación de la amnistía como artículo de previo pronunciamiento, o en cualquier momento del juicio oral, o al formular sus conclusiones definitivas.

281.- Es en esta fase cuando, si las partes o el Ministerio Fiscal no hubieren interesado la aplicación de la amnistía, debe hacerlo el órgano judicial de oficio, previa audiencia del Ministerio Fiscal y de las partes, sólo si concurrieran los presupuestos para ello.

282.- Ya en la fase de recurso, las partes y el Ministerio Fiscal podrán invocar la amnistía al interponer el recurso contra sentencia, o solicitarlo al juez durante la sustanciación del recurso, para lo que se les dará audiencia por un plazo de cinco días.

283.- Cuando el tribunal, al resolver el recurso, deberá declarar de oficio los actos tipificados como delitos cometidos por la persona encausada como amnistiados, siempre y cuando concurran los presupuestos para ello.

284.- De lo así dispuesto, parece desprenderse que sólo habrá de atenderse a la verificación de la concurrencia de los presupuestos en la fase de juicio oral y en la de recursos, pero únicamente cuando las partes o el Ministerio Fiscal no interesen al órgano judicial la amnistía. De ello se concluyen dos cuestiones: por un lado, que, si la parte beneficiada por la posible aplicación de la amnistía no lo solicita, igualmente puede ser amnistiado.

285.- Esta ausencia de reconocimiento de la facultad de las personas encausadas penalmente y potencialmente beneficiadas por la amnistía de renunciar a su aplicación y continuar así el proceso penal, debería ser valorada por el prelegislador en orden a su inclusión en la PLOA, por cuanto la misma se incardina de manera directa en el derecho en el derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE) y cobraría su sentido para aquellas personas que, encausadas en un proceso penal por alguno de los hechos tipificados en el artículo 1 PLOA, fundaran su defensa en la inexistencia subjetiva u objetiva del delito. En esta hipótesis, estas personas podrían tener el interés de obtener una sentencia absolutoria de fondo y no por aplicación de la amnistía, y por tanto alcanzar un pronunciamiento judicial absolutorio que deje incólume su honor e inocencia.

286.- Por otro lado, en los supuestos en los que partes o el Ministerio Fiscal la propusieran, parece que el órgano judicial habrá de resolverla sin necesidad de que concurra presupuesto alguno. Entonces la pregunta es obvia, ¿en qué fundamenta el juez su resolución? Desde luego, la independencia e imparcialidad del juez queda conculcada. La institución de la independencia judicial es un mecanismo para afianzar la construcción del Estado. En el modelo continental la idea de la independencia judicial se asocia a la sujeción al imperio de la ley como fórmula para asegurar la obediencia al nuevo régimen en todo el territorio estatal, con experiencias que promueven con más o menos rapidez la unificación del ejercicio de la función jurisdiccional. La garantía de la independencia e imparcialidad requiere reglas relativas a la composición del órgano y a los nombramientos, duración del cargo y las bases para la abstención, revocación y cese de los miembros para remover cualquier duda acerca de la impermeabilidad del órgano frente a presiones externas y su neutralidad respecto a los intereses sometidos a su consideración.

287.- Pues bien, la independencia tal y como está concebida en el art. 6.1 CEDH, supone vincular dicha noción, sobre todo a la existencia de «garantías procedimentales» para separar al poder judicial del resto de poderes. En fin, en los mínimos exigidos por el artículo 6 CEDH no se requiere tanto una independencia en origen cuanto una independencia en ejercicio, y esto es precisamente de lo que adolece el órgano jurisdiccional en la aplicación de la amnistía diseñada por la proposición de ley. 288.- Por otro lado, la exigencia de que el órgano jurisdiccional decida de oficio la aplicación de la amnistía, siempre y cuando concurrieran los presupuestos para ello, resulta una cuestión harto difícil que no parece pueda resolverse con solo dar audiencia al Ministerio Fiscal y a las partes como prevé el precepto.

289.- Y ello porque en el artículo 1, que delimita el ámbito objetivo de la ley, se utiliza un doble criterio, por un lado, el temporal, determinándose los actos amnistiados como los realizados en el marco de las consultas, de su preparación o de sus consecuencias, entre los días 1 de noviembre de 2011 y 13 de noviembre de 2023. Todos estos actos serán amnistiados, se dice en el apartado 2 del artículo 1, cualquiera que fuera su grado de ejecución, incluidos los actos preparatorios, y cualquiera que fuera la forma de autoría o participación. Resulta ampliado este ámbito en el apartado 3 del art. 1, al regular la aplicación retroactiva de la Ley a situaciones jurídicas nacidas con anterioridad y su ultraactividad a situaciones que se produzcan después, esto es, a actos cuya realización se hubiera iniciado antes del 1 de noviembre de 2011 si su ejecución finaliza con posterioridad a esa fecha, y a actos cuya realización se hubiera iniciado antes del 13 de noviembre de 2023, aunque su ejecución finalizase con posterioridad a esa fecha.

290.- Por otro lado, la delimitación del ámbito objetivo utiliza como criterio, el marco en que se ejecutan los actos o se cometen las acciones, sin perjuicio de proceder a una enumeración de estos, los que podemos diferenciar en dos bloques: 1) El primero donde se definen los actos a través de su intención: a) reivindicar, promover o procurar la secesión o independencia de Cataluña; b) convocar, promover o procurar la celebración de las consultas; y c) propósito de permitir la celebración de estas. Terminando con una cláusula abierta en cada uno de ellos, de esta forma en los apartados a) y b) «así como cualquier otro acto tipificado como delito que tuviere idéntica finalidad»; y en el c) «así como cualesquiera otros actos tipificados como delitos realizados con idéntica intención». De estas cláusulas abiertas resulta una indeterminación de los delitos comprendidos en la amnistía, pues puede serlo cualquier delito cometido o ejecutado con las intenciones en esos apartados recogidos. 2) Los apartados posteriores, d), e) y f), así como el número 2, también adolecen de la misma indeterminación pues se remiten a los anteriores, con una mayor amplitud en el inciso final de la letra f) en cuanto se incluye, además de los actos cometidos con el propósito de favorecer, procurar o facilitar cualesquiera de las acciones determinantes de responsabilidad, cualesquiera otros que fueran materialmente conexos con las acciones determinantes de responsabilidad.

291.- A toda esta indeterminación cabe añadir la que es consecuencia de la amplitud del marco en el que han de situarse los actos determinantes de responsabilidad que son amnistiados, realizados en el periodo temporal que se fija, se trata de las consultas celebradas en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017, su preparación o sus consecuencias, marco que no alcanza a las acciones que enumera el precepto, las que para ser amnistiadas no precisan encontrase directamente relacionadas con estas consultas, y pueden haber sido realizadas con posterioridad a su respectiva celebración.

292.- Pues bien, a la vista del ámbito de aplicación de la ley el concretar en cada supuesto si se trata de un acto y de un sujeto beneficiado por la amnistía, en muchos casos se tornará harto difícil. Así bien, esta falta de determinación en el ámbito de aplicación hace que sea muy complicada la verificación por el órgano que esté conociendo de qué actos tipificados como delitos cometidos por la persona encausada quedan amnistiados; no siendo fácil la comprobación de la concurrencia de los presupuestos para ello. En definitiva, resulta complejo para el órgano judicial la aplicación de la amnistía tal y como está prevista, cuando nos hallamos ante una norma con un ámbito objetivo que afecta a una gran cantidad de tipos delictivos, ejecutados con determinado propósito, cometidos en un amplio periodo de tiempo, en el contexto del denominado proceso independentista catalán, del cual se excluyen además varios grupos de delitos -art. 2-. Todo ello obliga al órgano judicial a valorar respecto a cada beneficiado y en cada caso concreto la adecuación de los hechos a la letra de la norma. La pregunta es ¿cómo se puede hacer a través de una audiencia al Ministerio Fiscal y las partes? La respuesta es sencilla, no es posible.

293.- Además, la complejidad de la causa casa mal con la exigencia del legislador establecida en el artículo 10, relativa a que los órganos judiciales, administrativos o contables adopten con carácter preferente y urgente las decisiones pertinentes en cumplimiento de la ley de amnistía, cualquiera que fuera el estado de tramitación del procedimiento administrativo o del proceso judicial o contable de que se trate. Es más, en su párrafo segundo se prevé que las decisiones se adopten en el plazo máximo de dos meses, sin perjuicio de los ulteriores recursos, que no tendrán efectos suspensivos.

  • c) La amnistía aplicada en la fase de instrucción o en la fase intermedia| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

294.- Cuando el órgano judicial se halle conociendo de la fase de instrucción o la fase intermedia, tal y como prevé el número 2, apreciada la amnistía, se habrá de decretar el sobreseimiento libre, previa audiencia del Ministerio Fiscal y de las partes, todo ello con arreglo al artículo 637.3º LECr, que permite dictar el auto cuando aparezcan exentos de responsabilidad criminal los procesados como autores, cómplices o encubridores.

295.- En esta fase hemos de tener en cuenta, en relación con la apreciación del órgano judicial de la existencia de presupuestos necesarios para que el acto y el sujeto sean amnistiables, con la finalidad de entender a los sujetos encausados como exentos de responsabilidad criminal, que el auto de sobreseimiento habrá de estar profusamente motivado, de un lado, a fin de conocerse los límites de cosa juzgada de la resolución que pone fin al proceso y, de otro, para evitar la indefensión directa de las partes, pues de no hacerse así, se limitaría la posibilidad de defensa, no sólo para un posible recurso, sino también para dirimir la responsabilidad civil en la jurisdicción civil como exige la Proposición de ley, tal y como ya expusimos en el comentario al artículo 4 de la Proposición.

296.- En el supuesto de sobreseimiento por extinción de la responsabilidad criminal, la motivación del auto pivota en torno a los elementos identificadores del objeto del proceso penal, en concreto los sujetos a los que se imputa algún tipo de participación en la comisión del hecho. Para que se pueda identificar dicho objeto, el resultado de la instrucción ha debido desvelar las dudas existentes sobre si el hecho se ha producido o no; sobre si, existiendo serias dudas sobre su producción, está o no tipificado penalmente; y sobre si, pudiendo estarlo, los procesados merecen o no la consecuencia jurídico penal establecida.

297.- Pero más específicamente, en el caso de la aplicación de los efectos de la amnistía a un acto y unos sujetos, supone no sólo, por si sola, la declaración de que una determinada conducta o resultado está comprendida en el ámbito de la amnistía, sino que esta declaración ha de acoger también la atribución de la conducta a una persona determinada, puesto que la pena no recae sobre el hecho sino sobre su autor.

298.- La determinación del sujeto amnistiable deberá ir precedida de los actos de investigación precisos, dirigidos a determinar la responsabilidad del autor, pues esto es el título de imputación a fin de aplicar la amnistía y sobreseer el proceso. Y mientras esta investigación tiene lugar tendrán que mantenerse incólumes las medidas cautelares de naturaleza personal o real ordenadas, las órdenes de busca y captura e ingreso en prisión, órdenes nacionales, europeas e internacionales de detención, a pesar de su alzamiento previsto en el artículo 4 de la Proposición, por razón de la falta de identificación del sujeto responsable penalmente, pues si éste no resulta responsable penalmente, difícilmente se le puede eximir.

299.- Esta imposibilidad de recurrir frente al auto por no estar suficientemente motivado, incide además de manera frontal en la imposibilidad de reclamar la responsabilidad civil, pues como dice el Tribunal Supremo en su sentencia de 12 de noviembre de 2021, conforme a la cual se resuelve el recurso de casación presentado frente al auto de la Audiencia Provincial que acuerda el sobreseimiento libre respecto de una de las acusadas en una causa seguida por malversación y prevaricación, y en el que sólo se reclama que se admita que tal persona pueda ser considerada tercero responsable civil: La resolución de sobreseimiento que afecta a la pretensión penal no se pronuncia sobre las posibles pretensiones civiles, si bien «nada impide a la corporación recurrente ejercitar esa acción. Si lo hace deberá ser el instructor quien se pronuncie sobre ella al resolver sobre la eventual apertura del juicio oral donde deberá acotar el ámbito objetivo (pretensiones penales y civiles) y subjetivo (posibles responsables penales y, en su caso, terceros responsables civiles) del Proceso». Concluyen así, los magistrados, que «un sobreseimiento libre por falta de indicios suficientes o por no ser los hechos constitutivos de delito, no es incompatible con que quien ha quedado convertido en tercero no responsable del delito, pueda ser responsable civil».

300.- Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones debemos examinar el alcance del art. 11 con el fin de integrar lo dispuesto en el mismo con la regulación del proceso penal que se contiene en la LECR, atendiendo al momento en que deba aplicarse la amnistía en función del trámite en que se encuentre el procedimiento.

301.- De conformidad con lo establecido en el art. 11.2 si el procedimiento se encuentra en fase de instrucción o intermedia se dictará auto de sobreseimiento de conformidad con lo establecido en el art. 637.3º de la LECR, es decir, por considerar que los procesados carecen de responsabilidad criminal, lo cual es el efecto principal de la amnistía. Antes de dictar dicho auto se deberá dar audiencia al Ministerio Fiscal y a las partes personadas. No obstante la aparente sencillez de la norma debe destacarse que es en estos supuestos en los que el prelegislador ha podido introducir el art. 666 de la ley procesal penal que en su párrafo 4º hace referencia a la amnistía, precepto que conoce el prelegislador y lo cita en la EM y que si bien debía entenderse derogado por la CE, de ser correcta la idea de que se parte en la ley proyectada, recobraría vigencia sin necesidad de reforma.

302.- Pero es que además, la aplicación de ese precepto sería más acorde a la propia naturaleza del auto que deba dictarse en estas fases de sumario o intermedia. En efecto, el sobreseimiento libre previsto en el referido art. 637 siempre comporta tomar una posición sobre los hechos enjuiciados en la causa, que es precisamente lo que viene a excluir la amnistía; de ahí que más oportuno habría sido recurrir en estos casos al sobreseimiento libre que autoriza el art. 675 (179.1º.4ª para el procedimiento abreviado), en relación con el 666.4º de la LECR, para así evita el debate sobre si en aquel auto de sobreseimiento deberá esperarse en la tramitación del sumario a la depuración de los hechos, lo cual se excluye en el segundo supuesto.

303.- Sin embargo, tanto en un supuesto como en otro se da la circunstancia que si la causa está aún en fase de sumario, esos autos no los dicta el juez de instrucción, que es quien está conociendo de ello, sino la Audiencia que, en su caso, deba conocer de las siguientes fases, de donde se suscita la duda de si deberá el juez ampliar su competencia, por aplicación de este art 11 o deberá remitir la causa a la Audiencia para que dicte el auto de sobreseimiento.

  • d) La amnistía en la fase de juicio oral y en sede de recurso| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

304.- En lo relativo a la fase de juicio oral, el órgano judicial habrá de dictar auto de sobreseimiento libre o, en su caso, sentencia absolutoria, pero para ello será preciso que las partes y el Ministerio Fiscal propongan que la amnistía se aplique como artículo de previo pronunciamiento por mor de lo dispuesto en los artículos 666.4ª y 786 LECr, o bien la interesen en cualquier momento del juicio oral o al formular sus conclusiones definitivas. Pero si éstas no lo interesaran, el órgano judicial habrá de aplicar la amnistía de oficio, previa audiencia del Ministerio Fiscal y de las partes, siempre que concurrieran los presupuestos para ello.

305.- Respecto a la aplicación de la amnistía como artículo de previo pronunciamiento, siendo causa que extingue la responsabilidad criminal debiere venir recogida en el artículo 130 CP, sin embargo, no prevé la amnistía, sino el indulto en su número 4º. Es por ello por lo que su alegación como cuestión previa ha quedado vacía de contenido, dado que la amnistía ha desaparecido como causa de la extinción de la responsabilidad penal, e incluso respecto del indulto, pues sólo procederá este tras una sentencia condenatoria firme. Siendo esto así, el prelegislador ha previsto como Disposición Final Segunda la modificación de la LO 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, específicamente en su artículo 130, apartado 1, de tal forma que la responsabilidad criminal se extingue: 4º Por amnistía o el indulto.

306.- Esta modificación que establece la proposición de ley de amnistía no hace sino poner de manifiesto que la amnistía tras la Constitución no es causa que extinga la responsabilidad criminal, y así lo dispuso el legislador del Código Penal, dejando únicamente con relación al anterior código, como causa de extinción, el indulto. Se hace palmaría la manera en la que el mismo prelegislador reconoce la imposibilidad de aplicar la amnistía en el proceso penal español.

307.- Cabe también tomar en consideración que el prelegislador nos deriva a dos preceptos, al art. 666.4 LECR y el 786 de la misma ley, pues si bien el primero recoge excepciones propias del procedimiento ordinario, que en el caso que se susciten deben ser planteadas en la fase intermedia; en el segundo, las cuestiones previas se suscitan dentro del procedimiento abreviado y en la fase del juicio oral, a fin de sanear el procedimiento. La cuestión que cabe plantear es que en cualquiera de ellas el tiempo para su resolución es muy escaso, así en los supuestos de artículos de previo pronunciamiento, el Letrado de la Administración de Justicia habrá de señalar día para la vista, y el Tribunal deberá dictar auto resolviendo en el plazo de un día desde la celebración; en el caso de las cuestiones previas se establece que el órgano judicial habrá de resolver en el mismo acto, es decir, en el mismo momento del juicio oral. La apreciación por el órgano judicial de si es aplicable o no la amnistía al acto y sujeto concreto merece más calidad en el procedimiento y mayor cantidad en el tiempo.

308.- Ya fuera del momento de la propuesta de artículos de previo pronunciamiento o cuestiones previas, la Proposición recoge que las partes y el Ministerio Fiscal podrá interesar su aplicación en cualquier momento del juicio oral o al formular sus conclusiones definitivas. Esto es, finalizada la audiencia preliminar en el procedimiento abreviado si se hubiera celebrado, o si no, tras la lectura por el Letrado de la Administración de Justicia de las actuaciones, se procede a la práctica de las pruebas admitidas por el Juez o tribunal, y terminadas ésta el órgano judicial requerirá al Fiscal, a las acusaciones y a las defensas para que se pronuncien sobre la ratificación o modificación de sus escritos de acusación y defensa, y será en éste momento donde podrá alegarse la aplicación de la amnistía, porque antes, salvo en sede de audiencia preliminar no se ha arbitrado momento procesal alguno, ni procedimiento para hacerlo. Lo mismo cabe decir respecto del procedimiento ordinario, que sólo tendrá juicio oral sin audiencia preliminar.

309.- Por último, el apartado c) del número 3, introduce la obligación del órgano judicial que, en aquellos supuestos en los que las partes o el Ministerio Fiscal no interesen la aplicación de la amnistía, hacerlo de oficio, previa audiencia del Ministerio Fiscal y de las partes, si concurrieran los presupuestos para ello, dictando a tal efecto auto de sobreseimiento libre o, en su caso, sentencia absolutoria. Igual se reproduce en cuanto a la obligación de aplicarla de oficio en sede de recurso cuando éste se estuviera sustanciando, debiendo el órgano judicial de oficio, si no hubiera habido instancia de parte, dar audiencia al Ministerio Fiscal y a las partes por un plazo de cinco días para que se pronuncien sobre si consideran amnistiados todos o alguno de los delitos que constituyen el objeto del procedimiento; así como ya al resolver el recurso contra la sentencia, tiene obligación de declarar de oficio que los actos tipificados como delitos cometidos por la persona encausada quedan amnistiados cuando concurran los presupuestos para ello.

310.- La atribución al órgano judicial de esta facultad de oficio contraría principios esenciales de nuestro actual proceso penal, así el principio de oficialidad y acusatorio. El principio de oficialidad es un principio jurídicotécnico que rige en el proceso penal en virtud del interés público presente en la efectividad del Derecho Penal. El que este rija en el proceso penal implica el comienzo de oficio del proceso, la inexistencia de un poder de disposición atribuible a las partes sobre el objeto del proceso y sobre los hechos de la causa o sobre el proceso mismo, búsqueda de la verdad de los hechos tal y como ocurrieron y reconocimiento al tribunal de facultades de dirección del mismo.

311.- Así bien, el principio de oficialidad incide en actuaciones concretas del plenario. La apertura de la fase de juicio oral se produce de oficio, ordena la apertura del juicio oral o, en su caso el sobreseimiento de la causa, pero si ninguna de las partes acusadoras solicita la apertura, por mor del principio acusatorio, no podrá hacerlo de oficio. También el órgano judicial habrá de ajustar su decisión a los límites de los escritos de acusación y defensa presentados por las partes, por ello, debe de resolver en congruencia con lo solicitado por ellas, si así no lo hiciere se estaría vulnerando uno de los principios esenciales y directores de nuestro proceso penal, el principio acusatorio. Así bien, el juzgador no puede exceder en su resolución de los términos en que viene formulada la acusación o apreciar hechos o circunstancias que no han sido objeto de consideración, en definitiva, ha de proceder en coherencia con el tenor del debate habido.

312.- La sentencia de 24 de mayo de 2002 ofrece una síntesis de la doctrina jurisprudencial sobre el principio acusatorio y su operatividad en el proceso penal. Aunque el principio acusatorio no aparece expresamente consagrado en la Constitución -STS de 30 de diciembre de 1997 y SSTC 17/1988, 168/1990, 47/1991 y 10 de octubre de 1994-, se mantiene por la jurisprudencia constitucional que «los derechos de tutela judicial sin indefensión, a ser informado de la acusación y a un proceso con todas las garantías que reconoce el art. 24 CE conducen a señalar que este precepto consagra el principio acusatorio en todos los procesos penales, de tal manera que nadie puede ser condenado si no se ha formulado contra él una acusación de la que haya tenido oportunidad de defenderse de manera contradictoria, lo que obliga al tribunal a pronunciarse sobre los términos del debate tal y como hayan sido formulados por la acusación y la defensa». Por tanto, si el principio acusatorio obliga al tribunal a pronunciarse sobre los términos del debate formulados por la acusación y la defensa, no cabe que se pronuncie de oficio, vulnerándose en este supuesto el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión».

313.- Tengamos en cuenta a este respecto que los principios básicos de la conformación del Juez en el proceso penal son, en primer lugar, la imposibilidad de asumir la función de acusar, no puede haber proceso si no hay acusación y ésta ha de ser formulada por persona distinta de quien ha de juzgar. En segundo lugar, no puede condenarse ni por hechos distintos de los acusados ni a persona distinta de la acusada.

314.- El concepto clave a tener en cuenta es el relativo al objeto del proceso penal y a quién lo fija. Ese objeto lo constituyen unos hechos que se imputan a una persona determinada, aunque la imposibilidad de que el juez sea, al mismo tiempo, el acusador supone que el juzgador no puede determinar qué hechos son los que se imputan ni a qué persona se imputan, pero la calificación jurídica de los mismos ha de quedar sujeta a la regla iura novit curia.

315.- En este marco, y a los efectos de lo que en este informe interesa, se ha de tener en cuenta que el principio acusatorio no solo implica la imposibilidad de asumir las funciones de acusar y de juzgar, sino el respeto a la vigencia del principio de legalidad penal, según el cual no se podría consentir que el acusado se le impusiera, desde luego, una pena superior a la prevista legalmente, pero tampoco una pena inferior sólo porque los acusadores hagan petición inferior, pues ello supondría que esos acusadores disponen de la pena, y ello a pesar de que los mismos no tienen disposición alguna sobre las consecuencias del delito. e) La amnistía durante la fase de ejecución de las penas. 316.- Prevé el artículo 11 en su número 5 que los órganos judiciales a los que correspondió el enjuiciamiento en primera instancia revisarán las sentencias firmes en aplicación de la presente ley, incluso en el supuesto de que la pena impuesta estuviera suspendida o la persona condenada se hallará en libertad condicional.

317.- Este precepto no atiende a las previsiones de lo regulado en nuestro ordenamiento jurídico respecto al mal llamado «recurso de revisión». En efecto, según el artículo 954 LECr para llevarse a efecto la revisión de la sentencia por el órgano judicial competente, se requiere instancia de parte. Mientras, la previsión de la Proposición es que lo revisen de oficio los órganos judiciales a los que correspondió el enjuiciamiento en primera instancia, órgano que no debiere ser el competente, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 57.1.1º LOPJ de la revisión conoce la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, lo que se entiende en lógica procesal a la vista de que sea un órgano superior el que revise la sentencia de otro inferior. Sin embargo, con lo así previsto por la norma proyectada, serán los Juzgados de lo Penal, la Audiencia Provincial y, en determinados supuestos de aforamiento, el Tribunal Superior de Justicia y Tribunal Supremo, los que conozcan de la revisión como órganos judiciales a los que correspondió en enjuiciamiento en primera instancia.

318.- Con esta previsión no sólo se contraría lo así previsto en nuestro ordenamiento jurídico, sino que resulta opuesta a la necesaria unidad en la interpretación y aplicación de la ley a los delitos afectados por la medida de gracia. Además de ser incoherente que órganos inferiores anulen y sustituyan pronunciamientos de otros órganos, como los Tribunales Superiores de Justicia y el Tribunal Supremo.

319.- Por otro lado, la revisión de sentencias firmes prevista en el art. 954 LECr, tras la reforma acaecida por ley de 2015, exige, a la vista de los motivos enumerados, que la sentencia firme revisada se tilde de errónea en el sentido de haberse emitido con manifiesta desviación de lo que la justicia impone, ya que, de no haberse producido una irregularidad, la resolución, o no se hubiera dictado, o hubiera tenido un contenido distinto y, en principio, más favorable para la persona del condenado. Sin embargo, en el caso de la amnistía no concurre un error o una equivocación en la sentencia revisada.

320.- Es más, el error que el proceso de revisión está llamado a encauzar debe constituir una anomalía que afecta a los datos fácticos de la sentencia, al juicio de hecho realizado por el tribunal, relativos a la concurrencia de elementos objetivos del tipo o a la participación del condenado en el delito; aunque también puede ser consecuencia de una desviada aplicación o interpretación de la norma jurídica. Lo que no concurre en el caso de aplicar la amnistía.

321.- Es por ello por lo que el instituto de la revisión, aun cuando se estableciese que dicha revisión fuese llevada a cabo por el órgano competente según nuestro ordenamiento jurídico, el Tribunal Supremo, no es aplicable para revisar sentencias firmes con base en la amnistía.

322.- El objetivo del prelegislador es claro, proceder a continuación, esto es, tras la revisión, a dar finalizada la ejecución de todas las penas privativas de libertad, privativas de derechos y multa, que hubieran sido impuestas con el carácter de pena principal o de pena accesoria.

323.- Pero no es posible ni el proceso por el que se pretende la revisión de sentencias firmes, ni lo son los efectos que se pretenden. En efecto, siendo claro que en el art. 4 del texto proyectado se exige al órgano judicial con respecto a los condenados que se les deje en libertad, aplicando una ley que anula una sentencia firme, también lo es que los condenados no pueden ser amnistiados, dado que los efectos de una sentencia firme no pueden ser anulados por una ley, sino únicamente por un recurso de revisión. No puede el Poder Legislativo anular una sentencia. En efecto, una sentencia firme produce los efectos de cosa juzgada, que consiste en una precisa y determinada fuerza de vincular, en otros procesos, a cualesquiera órganos jurisdiccionales, respecto del contenido de esas resoluciones.

324.- Este concepto no se halla previsto legalmente, pero se entiende reconocido de forma implícita en el art. 25.2 CE con carácter general, sobre la base de entender que es una consecuencia inherente a los principios de tipicidad y legalidad en materia penal, así como por estar expresamente consagrado en el art. 14.7 PIDCP, a cuya luz debe interpretarse el art. 25 CE, por mandato del art. 10.2 CE. Contra una sentencia de estas características sólo cabe el recurso de revisión, instrumento que se insta frente a aquellas sentencias firmes contra las que no cabe recurso ordinario alguno, dictadas por cualesquiera tribunales españoles que sean condenatorias, a fin de anular la sentencia anterior, pero como se viene señalando, el instituto de la revisión no puede ser aplicado a las sentencias firmes para anularlas por motivo de la amnistía.

325.- Es por ello que el prelegislador proponente prevé un recurso de revisión en el artículo 11 que no tiene cabida en nuestro ordenamiento, necesidad que surge además de la circunstancia de que no cabe aplicar el 2.2 CP, según el cual «tendrán efecto retroactivo aquellas leyes penales que favorezcan al reo, aunque al entrar en vigor hubiera recaído sentencia firme y el sujeto estuviese cumpliendo condena», en cuanto que con la proposición de ley de amnistía no se trata de derogar una ley penal o preceptos de ella con efecto universal -retroactividad-, por cambio en la percepción social sobre el injusto culpable de determinados hechos. Se trata de eximir de responsabilidad criminal (civil, administrativa, contable, etc.) por hechos que el ordenamiento jurídico no renuncia a seguir considerándolos ilícitos y punibles.

326.- Por último, se ha indicado que no eran posibles los efectos que se pretenden con la revisión de la sentencia firme, esto es, dar por finalizada la ejecución de todas las penas privativas de libertad, privativas de derechos y multa, que hubieran sido impuestas con el carácter de pena principal o de pena accesoria. La apertura de un nuevo proceso a fin de resolver la ausencia de responsabilidad penal por aplicación de una ley, de aquellos a los que se les imputó esa misma responsabilidad en otro proceso, vulnera el principio «non bis in idem», que según explicita la STC 2/1981, no encuentra un reconocimiento constitucional expreso, si bien la doctrina constitucional lo ha considerado implícito al principio de legalidad.

327.- Así lo reconoce también el Tribunal Supremo en sentencia de 22 de junio de 1994 «La denominada excepción de cosa juzgada, específicamente contemplada en el proceso penal como uno de los artículos de previo pronunciamiento del art. 666.2 LECr es una consecuencia inherente al principio non bis in idem, el cual ha de entenderse implícitamente incluido en el art. 25 CE, como íntimamente vinculado a los principios de legalidad y de tipicidad de las infracciones». Implica que cuando se promueve un proceso cuyo objeto es del todo idéntico a la cosa juzgada en otro proceso anterior, no cabe este segundo proceso. En este sentido lo explicita el Tribunal Supremo, así en su sentencia de 17 de febrero de 1997 «cuando una persona ha quedado absuelta o condenada penalmente respecto de un hecho, no cabe volver a enjuiciar a la misma persona por el mismo hecho: ésta es en síntesis la eficacia de cosa juzgada material que produce toda sentencia penal».

328.- En definitiva, el principio non bis in idem consiste en la prohibición de un doble proceso con un mismo objeto, pero sólo se incurre en esa prohibición cuando el primer proceso ha concluido con una resolución que produzca el efecto de cosa juzgada, entendiéndose en el caso de la aplicación de la ley de amnistía, que se trata del mismo objeto en ambos procesos, por centrarse en determinar la responsabilidad penal o su exención respecto de unos mismos hechos y personas.

  • f) Revisión de sentencia firme con concesión de indulto total o parcial| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

329.- Un requisito que ha de reunir la sentencia revisable por razón de la amnistía es su carácter condenatorio, y ello porque la revisión en vía penal únicamente puede entablarse para impugnar sentencias que sancionan la conducta delictiva con una pena, aunque ello no deba significar que la pena haya de estar siendo cumplida por el condenado, o que, una vez haya sido impuesta, se haya hecho efectiva.

330.- Sin embargo, la explícita previsión de la que la concesión de un indulto total o parcial con anterioridad a la entrada en vigor de la ley no impida la revisión de la sentencia firme, supone una excepción al carácter condenatorio de la sentencia en el momento que se revisa, por cuanto, el indulto comporta el perdón de todas o parte de las consecuencias jurídicas de una condena penal. Nada se refiere expresamente respecto al órgano que será competente para tal revisión, aunque del contenido completo del artículo se puede concluir que la competencia corresponderá al órgano judicial al que le correspondió el enjuiciamiento en primera instancia, siendo extensibles las consideraciones realizadas anteriormente.

331.- Más allá de ello, debe también señalarse que, a pesar de la aparente razón de justicia que parece subyacer en esta disposición, en los términos en que se encuentra formulada puede alcanzar efectos discriminatorios, dados los diferentes efectos que tiene una u otra modalidad del derecho de gracia.

Así, el precepto no impone un plazo temporal específico para la revisión de sentencias condenatorias, cuyas penas hubiesen sido posteriormente indultadas. 332.- Por el contrario, quienes hayan sido condenados por la comisión de hechos amnistiables, si ya han cumplido la pena, quedan al margen de la amnistía. En este sentido, para paliar tal efecto, y con la añadida finalidad de cohonestar este apartado 6 con lo establecido en el siguiente apartado 7, procedería fijar un plazo específico de revisión, que debiera ser la prescripción de la pena impuesta, y no cumplida, de conformidad con lo establecido en el CP.

  • g) Extinción de responsabilidad por prescripción del delito| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

333.- Dispone el artículo 11 en su apartado 7 que no se revisarán las resoluciones judiciales firmes que hubieran apreciado la extinción de la responsabilidad criminal a causa de la prescripción del delito con arreglo al artículo 130.1.6 CP.

334.- La redacción del mismo obedece a la lógica de la institución de la prescripción, pues cuando en la sentencia firme se haya considerado el paso del tiempo y el acusado haya quedado absuelto por el efecto extintivo que este produce en la acción penal para perseguir la responsabilidad nacida de los delitos, ha de quedar excluida de manera fundada la aplicación de la amnistía.

335.- El apartado 8º del art. 11, introducido en el trámite ante la comisión parlamentaria, establece que «El alzamiento de cualesquiera medidas cautelares, incluidas las órdenes de busca y captura e ingreso en prisión, así como de las órdenes de detención, corresponderá al órgano judicial que, en cada momento, venga conociendo de la causa». Debe considerarse una disposición innecesaria, porque la atribución competencial que se dispone ya está prevista en el párrafo primero de este artículo 11, es más, se trata de una cuestión ya recogida en el artículo 4.

  • 5.- La tramitación de la amnistía en el procedimiento contencioso administrativo (artículo 12)| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

336.- El art. 12 contiene la aplicación de la amnistía en los supuestos en que se hubiese impuesto una sanción administrativa por una resolución que ha sido impugnada en vía contencioso-administrativo y, al igual que se establece para el procedimiento penal, el prelegislador establece unas normas ciertamente complejas, en función del momento procesal en que se encontrase el correspondiente proceso contencioso-administrativo, estableciendo un auténtico incidente en el seno de dichos procesos para aplicar la extinción de la responsabilidad. Es esta una opción para la finalidad de la ley proyectada, pero no la única y quizás no la más simple y efectiva.

337.- En el caso del proceso contencioso-administrativo, a diferencia del proceso penal, el tribunal no impone la sanción, la impone la Administración que dictó el acto que se revisa y el Tribunal se limita a declarar si dicho acto está ajustado a la legalidad, confirmándolo o anulándolo. Esas circunstancias permiten poder aplicar la amnistía, bien por el Tribunal que esté conociendo del proceso, que es la opción que se elige por el prelegislador, o bien, anulando el acto en su inicio, es decir, que la propia Administración que dicto el acto y ese a la tramitación del procedimiento contencioso-administrativo, proceda a la revocación de la resolución sancionadora al amparo de lo autorizado en el art. 109 de la LPACAP y que dicha revocación se ponga en conocimiento del Tribunal dejando sin objeto el proceso y, por tanto, acordando su archivo.

338.- Si así se hubiera regulado la cuestión en la PLOA, y así actuase la administración sancionadora, habiendo pendiente un recurso contencioso sería de aplicación el artículo 76 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa: «1. Si interpuesto recurso contencioso-administrativo la Administración demandada reconociese totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante, cualquiera de las partes podrá ponerlo en conocimiento del Juez o Tribunal, cuando la Administración no lo hiciera. 2. El letrado o letrada de la Administración de Justicia mandará oír a las partes por plazo común de cinco días y, previa comprobación de lo alegado, el juez, la jueza o el tribunal dictarán auto en el que declarará terminado el procedimiento y ordenará el archivo del recurso, si el reconocimiento no infringiera manifiestamente el ordenamiento jurídico. En este último caso dictará sentencia ajustada a Derecho». Esta solución, más directa y simple, permite descargar de tramitación a los Tribunales de lo contencioso-administrativo para aplicar la amnistía y evitará los problemas de interpretación que genera la regulación contenida en el precepto.

339.- Sin embargo, no es esa opción la acogida por el prelegislador e incluso de los términos en que se ha redactado el párrafo primero del art. 12, parece que la excluye, por cuando impone que la aplicación de la amnistía se acuerde por los «órganos judiciales», solo cabe concluir que no puede acordarse por los órganos administrativos, que sería la opción más deseable.

340.- La propuesta a que antes se ha hecho referencia habría evitado que el prelegislador se vea obligado a regular auténticos incidentes, en función de la fase del proceso, para hacer efectiva la amnistía cuando la resolución sancionadora haya sido impugnada en vía contencioso-administrativa, incidente que ofrece problemas de interpretación.

341.- En primer lugar, el párrafo segundo del art. 12 regula el supuesto en que la ley entre en vigor antes de que se haya dictado sentencia, en cuyo supuesto se dispone que, sea cual sea el trámite en que se encuentre el proceso y se deba aplicar la amnistía, el tribunal dictará sentencia, previa audiencia de las partes, sin establecer plazo el precepto debiéndose acudir al plazo de cinco días que se establece en el párrafo tercero de este precepto. Sin embargo, de los términos del precepto ha de concluirse que esa posibilidad de dictar sentencia en cualquier fase excluye el trámite previo a la recepción del expediente por el tribunal.

342.- La cuestión no es baladí porque la experiencia demuestra que los trámites de interposición (con eventuales reparos de deficiencias y trámites de subsanación), reclamación del expediente y remisión por el órgano administrativo que dictó el acto, pueden llevar un tiempo bastante amplio y, en bastantes supuestos más de los meses que se prevén en el art. 10.

343.- Por dificultoso que resulte y dado que el prelegislador ha optado por este sistema de aplicar la amnistía por el tribunal de lo contencioso, debiera haberse autorizado que el trámite de sentencia lo fuese en cualquier momento, sin tan siquiera esperar la recepción del procedimiento, salvo que sea el propio tribunal el que estime necesario tomar conocimiento de este para resolver sobre la aplicación de la amnistía.

344.- El párrafo tercero de este art. 12 establece los trámites que deberán seguirse para aplicar la amnistía cuando ya se hubiese dictado sentencia desestimatoria del recurso, deberá entenderse, y aun no hubiese adquirido firmeza, bien porque no hubiese transcurrido el plazo para interponer los recursos de apelación o casación, según proceda, o bien porque, habiéndose interpuesto, estuviera pendiente de resolverse.

345.- Para el primer supuesto se establece la opción de que la amnistía no podrá aplicarse sino imponiéndole al beneficiado la obligación de interponer dicho recurso y será en la interposición de este cuando podrá invocar la procedencia de anular el acto sancionador originariamente impugnado y, por tanto, anular la sentencia que desestimó el recurso contencioso-administrativo. En el supuesto de que el recurrente sancionado no acudiese a ese trámite de aducir la amnistía en el recurso y dejase la sentencia (desestimatoria) firme la solución que se habilita es la de acudir al procedimiento de revisión de sentencias, conforme a lo autorizado en el párrafo tercero de este art. 12.

346.- En aquellos supuestos en que el procedimiento estuviera en tramitación del recurso de apelación o casación, el tribunal se limitará a dar audiencia a las partes por cinco días y dictará sentencia estimando el recurso, anulando la sentencia que confirmó la resolución sancionadora, que se dejará sin efecto. Es esta quizás la opción en que más palmaria es la dificultad que comporta la opción elegida por el prelegislador, porque de haberse optado por la revisión por la misma Administración que dictó el acto, una vez decidida por la Administración que procede aplicar la amnistía con dicha anulación, comporta una causa legal de imposibilidad de cumplir la sentencia, de acuerdo con lo establecido en el art. 105 de la LJCA.

  • 6.-La tramitación de la amnistía en el procedimiento en el ámbito contable (artículo 13)| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

347.- Con carácter general, nada novedoso aporta lo dispuesto en este precepto acerca del procedimiento a seguir en el Tribunal de Cuentas de cara a la aplicación práctica de las previsiones de la PLOA en este ámbito.

348.- En el mismo se determina el alcance de la extinción de la responsabilidad contable en el procedimiento de actuaciones previas y en la fase de primera instancia o de apelación ante los órganos competentes del Tribunal de Cuentas. En este sentido, se establece que se declarará el archivo de las actuaciones o resolución absolviendo de la responsabilidad contable, cuando las entidades del sector público perjudicadas por el menoscabo de los caudales o efectos públicos relacionados con los hechos amnistiados «no se hayan opuesto», tal y como prevé el art. 13.2 de la PLOA. Por tanto, el prelegislador confiere a las entidades perjudicadas la facultad de oponerse a la declaración por el Tribunal de Cuentas de la extinción de la responsabilidad contable en los procedimientos en trámite, admitiéndose, por tanto, la posibilidad de que el enjuiciamiento contable dé lugar a un pronunciamiento de condena.

349.- Esta diferencia de régimen entre la extinción de la responsabilidad civil, que es indiscriminada y no sujeta al parecer y postura que respecto de la misma tenga la persona jurídica-publica afectada respecto de la contable, en la que se permite que los entes públicos puedan ejercer la pretensión de condena y consiguiente recuperación del menoscabo de los caudales o efectos públicos, no encuentra justificación alguna, redundando en lo ya afirmado respecto de la interpretación que del artículo 7 de la Ley General Presupuestaria, pues en definitiva en ambas esferas nos encontramos ante derechos patrimoniales de los poderes públicos cuya protección han de estar garantizadas sin diferencia alguna.

  • 7.- La tramitación de la amnistía en el procedimiento administrativo (artículo 14)| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

350.- El contenido del precepto es, nuevamente, una regulación de carácter obvio, reiteración de lo establecido en el artículo 9.2, habiendo bastado, como se expuso en el análisis del artículo 12, con realizar la declaración simple y taxativa de que, en todo caso, el órgano administrativo que hubiera dictado sanción por la comisión de hechos abarcados por la amnistía, firme o no, iniciada la fase de ejecución de las sanción o no, e incluso si se hubiese interpuesto recurso contencioso-administrativo, debe proceder a revocación del acto sancionador, ejerciendo las potestades que le confiere el art. 109 de la LPACAP.

351.- No obstante lo anterior se opta en el precepto por distinguir según que al momento de entrada en vigor de la ley proyectada (el día de su publicación) el procedimiento administrativo sancionador se encontrase en fase de instrucción sin haberse dictado la resolución; que se hubiese dictado ya la resolución pero no hubiese adquirido firmeza y, en fin, que el acto sancionador ya hubiese quedado firme o incluso ya se esté cumpliendo la sanción impuesta. Se excluye el supuesto de que la sanción ya hubiera agotado sus efectos con su completa ejecución porque, conforme a lo establecido en el 7, la amnistía no genera derecho de indemnización, única alternativa admisible para los supuestos de sanciones ya ejecutadas.

352.- Apuntar que, como ya ha quedado expuesto, el mencionado art. 7 fue modificado a través de una enmienda transaccional incorporado al texto del Dictamen emitido por la Comisión de Justicia en su reunión de 7 de marzo de 2024, adicionándose a la redacción inicial del apartado 2 que disponía que la amnistía no dará derecho a la restitución de las cantidades abonadas en concepto de multa, con la única excepción de las satisfechas por imposición de sanciones al amparo de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, con excepción de las impuestas por infracciones muy graves, siempre que, a criterio de la administración que impuso la sanción, se estime que concurren para ello criterios de proporcionalidad. Nos remitimos a las consideraciones expuestas al analizar el citado precepto.

353.- De conformidad con lo establecido en el 14.1º se dispone que el órgano encargado de la tramitación deberá dictar la resolución poniendo fin al procedimiento sin imposición de sanción. Ahora bien, para dictar dicha resolución es necesario declarar que los hechos por los que se sigue el procedimiento están incluidos en el ámbito de la amnistía, lo cual requiere una valoración de circunstancia para la que en muchos supuestos no tenga competencia el órgano encargado de la tramitación, normalmente y en la fase de instrucción, encomendada a un instructor con competencia meramente procedimentales. Por ello sería más oportuno que al atribuir el precepto la competencia al «órgano administrativo competente», se aclare que será el que debiera dictar la resolución poniendo fin al procedimiento.

354.- Cuando a la entrada en vigor de la PLOA en el procedimiento administrativo sancionador se hubiese dictado ya la resolución imponiendo la sanción, pero no hubiera adquirido firmeza porque ha sido objeto de recurso en vía administrativa (no puede estarse haciendo referencia a que dicha ausencia de firmeza lo sea por haberse impugnado en vía contenciosa), la efectividad de la amnistía, cuando se constate la concurrencia de los presupuestos para ello, se realizará por resolución del órgano que sea competente para la resolver el recurso que se haya interpuesto, conforme lo establecido en el párrafo 31 de este art. 14.

355.- Cuando a la entrada en vigor de la ley proyectada la resolución en que se ha impuesto una sanción administrativa ya ha adquirido firmeza o incluso cuando la sanción ya se encuentre en ejecución, se dispone en el párrafo segundo del art. 14 que «los órganos administrativos competentes procederán a revisar de oficio». De los términos del precepto deberá concluirse que lo pretendido es que el órgano que dictó la resolución imponiendo la sanción, bien en el procedimiento inicial o en vía de recurso, deberá incoar el procedimiento de revisión de oficio.

356.- La remisión al procedimiento de revisión de oficio no deja de ofrecer alguna confusión. Es cierto que la vigente LPACAP regula en el Título V varios procedimientos para la «revisión de los actos en vía administrativa», incluyendo en su Capítulo I la «revisión de oficio», en el cual se incluyen diversas modalidades de revisión, en función de si los actos adolecen de nulidad (art. 106) o anulabilidad (art. 107), así como la revocación de los actos «de gravamen o desfavorables» cuyo supuesto típico es el de las sanciones, que se regula en el art. 109.

357.- Los procedimientos en cada uno de esos supuestos, sobre lo que parece necesario incidir ahora, son bien diferente, por lo que no es baladí acudir a no u otro. Si bien en la ley de procedimiento todos esos procedimientos son de revisión de oficio, es lo cierto que en la práctica se viene denominando como tal al de la revisión de actos nulos del art. 106, cuya tramitación es sumamente compleja por dar intervención a un informe preceptivo y vinculante de los órganos consultivos. No parece que el prelegislador esté pensando en dicho procedimiento, que ciertamente procedería, porque la amnistía comporta la nulidad del acto sancionador, al amparo de lo establecido en el art. 47.1º.g); sino que lo más oportuno es que esa revisión de oficio se realice, y debiera ser preceptivamente, por la vía del procedimiento de revocación de los actos de gravamen previsto en el art. 109 de la LPACAP.

  • 8.- La prescripción (artículo 15)| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

358.- Se dispone en el precepto que «[L]las acciones para el reconocimiento de los derechos establecidos en esta ley estarán sujetas a un plazo de prescripción de cinco años.» El precepto supone, en puridad de principios, que los efectos de la amnistía que se regulan en la PLOA se condicionan a que se solicite en el mencionado plazo. Debe tenerse en cuenta dicha prescripción opera para los derechos que reconoce la ley, en relación con la extinción de la responsabilidad punitiva y no para las eventuales responsabilidades civiles que dichos hechos, que quedan extinguidos como delito o infracción, puedan haber generado, ya que tal extinción no se reconoce en la Proposición.

359.- Así entendido el precepto, no se acierta a comprender las razones de política legislativa que han llevado al prelegislador a conferirle a la amnistía el mencionado plazo de prescripción. Parece como si el prelegislador, que, con tanto énfasis defiende la constitucionalidad de la institución, tuviera reparos en la extensión de sus efectos, por lo que introduce dicho límite. Debe recordarse que, en la ley reguladora de la otra manifestación del derecho de gracia, el indulto, no se establece plazo para solicitarlo, con la obvia limitación de que se esté cumpliendo la pena, aunque ni siquiera esa limitación se encuentra expresamente introducida por el legislador. Por tanto, dado que nada se dice sobre las razones por las que se impone esa limitación, dicha opción del prelegislador debiera justificarse adecuadamente.

360.- Más allá de ello, sabido es que la prescripción constituye una institución jurídica, que no está basada en razones de justicia, sino de seguridad jurídica y que tiene como presupuesto un hecho (el mero transcurso del tiempo), al que se anudan unos efectos jurídicos, la extinción del derecho, en otras palabras, el titular de un derecho pierde la acción para reclamarlo cuando deja transcurrir un determinado periodo de tiempo sin ejercitarlo. La institución tiene por finalidad no dejar indefinidamente efectivas las acciones sobre derechos sobre los que los titulares no han mostrado interés, dando seguridad a las relaciones jurídicas, ya que el obligado por el derecho puede oponer la prescripción y excluir se efectividad.

361.- En consecuencia, si la base de la prescripción es que aquel que puede ejercitar la acción no la ejercita, no se acierta a comprender como puede darse cabida a la institución en el marco de una regulación que impone la aplicación de oficio por parte del órgano competente (artículos 11 a 14), porque en tal supuesto, lo que se declara prescrita es la potestad (en su doble vertiente de facultad y deber) de los órganos judiciales, administrativos y contables de adoptar las resoluciones que la misma proposición le impone.

362.- Sin embargo, si la intención del prelegislador es que la resolución del artículo 9.3º sea dictada antes de que transcurran los cinco años (y debe recordarse que el artículo 10 impone un plazo procesal de dos meses), lo que prescribe no es la acción -que debe ejercitar el interesado-, sino el derecho.

363.- Se añade a lo expuesto que el dies a quo para el inicio del plazo de prescripción es, conforme a la doctrina tradicional de la teoría general del derecho, desde el momento en que la acción pudo ejercitarse (actio nata), es decir, en el supuesto de la amnistía proyectada, desde el día en que se inicie un procedimiento penal, contable o sancionador administrativo por hechos que estén incluidos en el ámbito del derecho de gracia; pero el inicio de esos procedimientos puede serlo en una fecha muy posterior a la entrada en vigor de la ley, es decir, mientras la acción no haya prescrito, por tanto podría darse la circunstancia de que se iniciaran procedimientos transcurridos los cinco años de prescripción que marca la PLOA -siempre que el delito o infracción no estuviera, a su vez, prescrito-, a los que no podría aplicarse la amnistía, a tenor de este artículo 15, consecuencia que parece ser contraria a la intención del prelegislador.

364.- No se quiere decir con ello que las acciones deban ser imprescriptibles, ya que el TC ya tuvo ocasión de pronunciarse sobre esta cuestión al señalar que «cabe dudar de la razonabilidad de una medida que, declarando imprescriptibles las acciones de amnistía, tiende a perpetuar sin límites temporales las consecuencias onerosas de un reproche (que básicamente ha de dirigirse a la norma) a los actos de los particulares que se limitaron a aplicarla» (STC 147/1986), pero, si, como se ha señalado, los órganos competentes tienen obligación de aplicarla de oficio, resulta irrelevante que los afectados ejerciten o no la acción y, en consecuencia, es innecesario el establecimiento de un plazo de prescripción, salvo que este venga en realidad referido, como también se ha señalado, al derecho y no a la acción y, en consecuencia, sea también de aplicación a la actuación de los órganos competentes, judiciales o administrativos.

  • 9.- Recursos contra las resoluciones que apliquen la amnistía. (artículo 16)| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

365.- Carece de razonabilidad la inclusión de este precepto que se limita a una mera remisión a la normativa sectorial, ya de por sí aplicable, por lo que en pura técnica legislativa no debiera incluirse el mismo en precepto en la PLOA. 366.- Es manifiesta la obviedad del párrafo primero porque si el prelegislador hace una remisión a los correspondientes trámites procesales, el régimen de las resoluciones que se dicten deberá someterse a su tramitación legal, que es lo que, en última instancia, se termina por declarar en el párrafo, de donde, a juicio de este órgano constitucional, debiera suprimirse el mismo de la PLOA.

367.- Mayores problemas ofrece el párrafo segundo del precepto, referido a los recursos que podrán imponerse contras «las resoluciones que resuelvan la revisión de sentencias o de resoluciones administrativas firmes» y establece un régimen de recurso cuya finalidad no se acierta bien a comprender y debe adelantarse que, a juicio de este órgano constitucional, debiera suprimirse también este párrafo de la PLOA.

368.- De entrada el precepto, no es sino una confusa unificación de esas resoluciones, incluye en un mismo régimen la revisión de sentencias firmes (condenatorias) o de resoluciones administrativas firmes (también condenatorias), para terminar estableciendo la regla de que los recursos que proceden son los que habrían procedido contra «la sentencia dictada en primera instancia», circunstancia que, obviamente, no podrá resolverse en los supuestos de las resoluciones administrativas en que no se ha dictado sentencia alguna.

369.- Muy al contrario, el prelegislador añade, con su específica regulación (que es innecesaria y un ejemplo más de los problemas de establecer trámites procesales ad hoc) más confusión que soluciones, porque la resolución administrativa dictada en el procedimiento de revisión de resoluciones firmes cabe interponer los recursos administrativos procedentes y, en su caso, su impugnación en vía contencioso-administrativa, es decir, un plazo sumamente extenso en los que parece no se ha reparado por el prelegislador.

370.- Mayor confusión y problemas de interpretación genera el someter las resoluciones (es decir, sentencias) que se dicten en los procedimientos de revisión a los recursos que procederían contra la sentencia dictada en primera instancia. El precepto no se sostiene a la más elemental lógica y revela la escasa reflexión de sus efectos. En principio, nuestras leyes procesales disponen taxativamente que contra las sentencias que se dicten en los recursos de revisión de sentencias firmes no procederá recurso alguno (arts. 959 LECRM, 516.3º LEC y 102.3º LRJCA).

371.- Pues bien, lo que resulta de la inclusión de este párrafo segundo del artículo 16 es que la sentencia dictada en recurso de revisión podrá ser recurrida en apelación, en algunos supuestos, o en casación. Es decir, quién se ve beneficiado por la extinción de su responsabilidad impuesta en sentencia firme, deberá sujetarse, para su efectivo reconocimiento a unos plazos, los del recurso, al que no se somete ningún beneficiado de un recurso de revisión. No parece que esa sea la finalidad del prelegislador y el párrafo y, con él, de la totalidad del precepto, debieran suprimirse de la PLOA.

  • D) Sobre las Disposiciones finales| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

372.- En la redacción inicial de la PLOA que fue objeto de presentación al Congreso de los Diputados, el texto recogía dos disposiciones adicionales y una disposición final. Las primeras iban referidas a dos modificaciones legislativas, en concreto y respectivamente del Código Penal y de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, destinándose la disposición final a la entrada en vigor de la PLOA, una vez aprobada por las cámaras. Tras el Informe de la Ponencia de la Comisión de Justicia del Congreso que fue sometido a votación del Pleno el 30 de enero de 2024, el texto final sufrió una modificación, que hemos de considerar acertada por lo que de mejora técnica supone.

373.- Nos estamos refiriendo a la naturaleza de las dos disposiciones inicialmente adicionales y que han pasado a ser finales, mutación que se ajusta de manera más adecuada a su finalidad y que no es otra que modificar derecho vigente cuando su modificación no sea el objeto principal de la disposición general, circunstancias que han de ser objeto de una disposición final y no adicional, de conformidad con la directriz 42 de las Directrices de Técnica Normativa.

374.- Esta disfunción técnica de la que adolecían las dos disposiciones adicionales del PLOA ya fue objeto de crítica en el documento «Observaciones técnicas a la Proposición de ley orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (núm. expdte. 122/19)» elaborado el 10 de enero de 2024 por los Letrados de las Cortes Generales adscritos a la Comisión de Justicia.

375.- De esta manera el texto final sometido a votación del Pleno, consta de 3 disposiciones finales, las dos primeras limitadas a incluir la amnistía como instituciones que extinguen la responsabilidad penal y contable con carácter general, modificando los arts. 39 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas y 130 del CP. La tercera de dichas disposiciones se limita a determinar la entrada en vigor de la ley proyectada, que lo será el mismo día de su publicación.

376.- Por lo que respecta a reconocer la institución de la amnistía como un medio que extingue las responsabilidades punitivas, debe remarcarse que con ello, la PLOA va más allá del objetivo, expuesto en la EM, relativo a la aprobación de una ley singular para un supuesto concreto, ya que mediante estas modificaciones se da carta de naturaleza y con carácter general a la amnistía, lo que debe ser objeto de crítica, toda vez que, como ha sido ampliamente expuesto en el presente informe dicha institución tiene difícil encaje constitucional, ya que el silencio de la CE al respecto, cuando menos, obliga a discriminar, caso por caso, cuando una amnistía puede salvaguardar los principios constitucionales.

377.- Ninguna necesidad tenía el prelegislador de acometer esa reforma normativa para la efectividad de la ley proyectada, reforma que, a mayor abundamiento, no se justifica en la EM, y la mínima prudencia en el ejercicio de la potestad legislativa debe llevar a eliminar estas disposiciones y a remitir la reforma de los mencionados preceptos a una eventual reforma de la CE.

378.- En todo caso, y como ya se ha tenido ocasión de poner de manifiesto, debe apuntarse la incoherencia que supone que no se haya acometido a la par la inclusión de la amnistía en el ámbito de la responsabilidad administrativa, mediante la reforma del art. 85 de la LPACAP, que actualmente solo contemplan como causa de extinción de tal responsabilidad, la prescripción.

VII. CONCLUSIONES.

  • 1. Sobre la Exposición de motivos| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

PRIMERA.- La potestad legislativa que se confiere a las Cortes Generales en la CE autoriza a la aprobación de leyes sobre cualquier materia pero dicha potestad debe ejercerse conforme a los valores, principios y límites que se establecen en la misma CE, por lo que debiera corregirse la amplitud de la potestad legislativa de que se parte en la PLOA en la EM (IV-2º).

SEGUNDA.- No parece oportuna la justificación de la aprobación de la PLOA en nuestro Derecho histórico o comparado porque, en la casi totalidad de supuestos, la institución estaba reconocida en las respectivas constituciones, sin que en la CE se haga expresa referencia a la amnistía (IV. 3º).

TERCERA.- En la descripción de las circunstancias que generaron el denominado proceso independentista que comportó las tensiones institucionales en Cataluña, debe hacerse también referencia a las posiciones políticas que se oponen a ese proceso así como a la ciudadanía que es contraria a dicha independencia. (IV. 4ª. a).

CUARTA.- De los actos previos, simultáneos y posteriores a la presentación de la PLOA, se evidencia que su única motivación y finalidad es un acuerdo celebrado entre fuerzas políticas y con el fin de atender a sus intereses particulares, en concreto, el apoyo parlamentario al candidato a la Presidencia del Gobierno y el beneficio de la amnistía a los miembros de formaciones políticas que han sido condenados o investigados por hechos que se consideraron delictivos en su momento y, casi en idénticas circunstancias, siguen siéndolo en la actualidad. (IV.4ª.a)

QUINTA. Ha quedado constatado con la última iniciativa parlamentaria en el Parlament de Catalunya, que las fuerzas independentistas están nuevamente acometiendo la proclamación de la independencia de Cataluña, en abierta vulneración de nuestro ordenamiento constitucional, poniendo de manifiesto que nada habría servido la medida de gracia preyectada. (IV.4ª,a)

SEXTA.- El silencio sobre la amnistía en la Constitución, unido a la prohibición de los indultos generales, no puede interpretarse como que tiene reconocimiento constitucional implícito. Así debe concluirse, además, que en la elaboración de la CE la voluntad fue la de excluir, de manera expresa, toda referencia a la amnistía en el texto constitucional. (IV. 4ª.b).

SEPTIMA.- Si la Constitución no hace referencia a la amnistía, de aceptarse que es admisible su regulación por una ley orgánica, dicha ley deberá observar todos los valores, principios y condiciones que se imponen en la norma fundamental para este tipo de leyes, lo cual no es necesario para el supuesto de los indultos individuales, que al estar reconocidos en la Constitución, ya comporta el cumplimiento de esas exigencias. (IV.4ª.b).

OCTAVA.- De ninguno de los preceptos legales vigentes ni de la jurisprudencia del TC y del TS cabe concluir que se ha reconocido en nuestro Derecho la amnistía y debiera suprimirse el argumento que se contiene en la EM al respecto. (IV.4ª. c).

NOVENA.- Conforme a las recomendaciones que en general se hacen por la Comisión de Venecia en el informe emitido sobre la PLOA, nuestra normativa interna permite concluir que es arbitrario acudir a la iniciativa legislativa mediante la proposición de ley, en vez de acudir al Proyecto de ley presentado por el Gobierno, que ofrece mayores garantías para hacer efectiva una participación ciudadana más amplia, que se ha omitido. Esa arbitrariedad se ve acentuada por el hecho de que, sin motivación alguna, se haya acudido al trámite de urgencia, reduciendo esa participación. (IV.4ª.d).

DÉCIMA.- Los antecedentes que sirven de justificación a la amnistía proyectada ponen de manifiesto que la finalidad de la ley no es sino servir a los interese particulares de formaciones políticas, incurriendo en arbitrariedad, que se proscribe en la CE. (IV.4ª.e).

DECIMOPRIMERA.- La PLOA vulnera el principio de igualdad al no justificar adecuadamente por qué determinados sujetos se verán beneficiados con la amnistía por su participación en delitos cometidos en favor del proceso independentista y se excluye a quienes hayan participado en esos mismos delitos en contra del mencionado proceso. Así mismo, dada la finalidad real de la Proposición, no encuentra justificación alguna que quienes ejecutaron actos tan graves queden excluidos de toda responsabilidad y los terceros que hubieran ejecutados esos mismos actos en un contexto diferente han de quedar sometidos al rigor de las normas sancionadoras. (IV. 4ª.f).

DECIMOSEGUNDA.- La PLOA es contraria a la Constitución porque comporta una vulneración del principio de separación de poderes y debieran suprimirse los razonamientos que al respecto se contienen en su favor en la EM. (IV.4ª.e).

DECIMOTERCERA.- La PLOA constituye una ley singular que no se adecúa a las exigencias de la jurisprudencia del TC sobre la legitimidad este tipo de leyes. (IV.4ª.f).

DECIMOCUARTA.- La PLOA vulnera el valor justicia como uno de los valores esenciales de nuestro ordenamiento jurídico porque afecta solo a parte de los involucrados en el proceso independentista, con exclusión de los que tomaron parte en dichos actos en contra de la independencia de Cataluña; porque se otorga el derecho de gracia a sabiendas de que los beneficiados volverán a ejecutar actos, cuando menos, de similar significación de aquellos por los que se les ha exigido la responsabilidad que se extingue con la amnistía; así como que comporta beneficiar principalmente a personas integrados en formaciones políticas, cuando la misma Constitución ve con recelo la aplicación del derecho de gracia a dichas personas. (IV.4ª.g). 2. Sobre el ámbito objetivo (artículos 1 y 2)

DECIMOQUINTA.- La PLOA debe delimitar con suficiente claridad y adecuado respeto al principio de seguridad jurídica, el ámbito objetivo de la amnistía proyectada, pues la amplia indeterminación de los arts. 1 y 2 puede desembocar en interpretaciones jurídicas diversas, provocando que la crítica social sobre la eficacia de la ley se centre en los órganos judiciales (V.a).

DECIMOSEXTA.- Referir en el art. 1.1º el objeto de la amnistía a las acciones ejecutadas en un determinado periodo temporal y en el marco de las consultas o del proceso independentista, genera dificultad interpretativa y confiere a la amnistía una amplitud desmesurada que se aparta de la finalidad de la ley proyectada. Carece de razonabilidad hablar de las consultas y del proceso independentista como referencias diferenciadas. (V.1.)

DECIMOSÉPTIMA.- En el artículo 1, por su confusa redacción, se contienen hasta cuatro reglas sucesivas de delimitación de los delitos a que se aplica la amnistía, sin que se sepa con claridad si son acumulativas o exclusivas. (V.1)

DECIMOCTAVA.- Es necesario ampliar, una vez corregido el concepto, la regla básica para delimitar la amnistía en el art. 1.1º a aquellas acciones que se hubieran ejecutado en relación con las consultas o del proceso independentista, pero no solo las que estuvieran dirigidas a la consecución de la independencia de Cataluña, sino también a las que se opusieran a dicha finalidad, con independencia del lugar en que pudieran haberse ejecutado dichas acciones. (V.1).

DECIMONOVENA.- La necesidad de apreciar la intencionalidad del sujeto, en vez de la finalidad del propio delito, que para delimitar la amnistía se establece en el art. 1.1º.a) comporta la necesidad de acreditar en el proceso ese elemento interno del sujeto que ni se requiere, con carácter general, en la descripción de los delitos en el Código Penal ni es fácil acreditar ante los tribunales que deban aplicar la ley proyectada.

(V.1) VIGÉSIMA.- La vinculación de los delitos de usurpación de funciones y malversación con las consultas o el proceso independentista requiere, no solo que el sujeto tenga esa concreta finalidad y que no haya habido ánimo de enriquecimiento personal, total o parcial, pero no vinculado a la intencionalidad sino al mismo resultado de la acción, de tal modo que si quien actuó con un fin de servir al proceso independentista al cometer dichos delitos, pero en el desarrollo de la ejecución o con posterioridad, se produjo ese enriquecimiento personal, en todo o en parte, no puede estar incluido en la amnistía proyectada. (V.1)| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

VIGESIMOPRIMERA. – La ampliación de la amnistía en el art. 1.1º.a) a los colaboradores, sin mayores exigencias es contraria a la misma naturaleza de las acciones que integran esos actos de colaboración. Parece obligado que, si a los autores se les exige esa intencionalidad, excluirla a los colaboradores carece de todo fundamento. (V.1)

VIGESIMOSEGUNDA. – Las referencias que se hacen en el art. 1.1º.e) debe comprender no solo las actuaciones policiales, sino el mismo ámbito objetivo de los delitos a que se entiende la amnistía ejecutados en contra de la independencia de Cataluña. (V.1)

VIGESIMOTERCERA.- La necesidad de que los actos de favorecimiento a que se refiere el art. 1.1º.f) tengan una intencionalidad específica de esa colaboración, en vez de estar dirigidos a los fines del proceso independentista, deja sin fundamento la extensión de la amnistía a tales actos. (V.1).

VIGESIMOCUARTA.- La ampliación del ámbito temporal que se establece en el art. 1.1º.3 desconoce los supuestos en que los actos preparatorios pueden constituir delitos autónomos y que los delitos pueden haberse consumado, sin perjuicio de que no se hayan agotado los fines pretendidos por el sujeto que serían los del proceso independentista. (V.1).

VIGESIMOQUINTA.- La exclusión del enriquecimiento con fondos públicos por la mera intención inicial del sujeto, desconociendo el resultado de si realmente se enriqueció, comporta incluir en la amnistía conductas que no obedecen a los fines que la justifican, sin perjuicio de hacer imposible su aplicación porque, debiendo acreditarse esa intencionalidad, solo con la declaración del propio sujeto sería posible apreciar la exclusión de la amnistía (V.1).

VIGESIMOSEXTA.- Procede que se acometa una nueva redacción del párrafo a) del artículo 2, de forma que queden excluidos de la amnistía todos los delitos dolosos contra las personas, independientemente de su resultado y grado de ejecución. (V.2).

VIGESIMOSEPTIMA.- Carece de toda razón lógica que en el apartado b) del artículo 2, los delitos de torturas o de tratos inhumanos o degradantes se hayan de determinar por la aplicación directa Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Públicas, que fue incorporado a nuestro Código Penal, siendo este el que ha de servir para delimitar tales delitos, conforme al régimen de vigencia de los Tratados internacionales. (V.2).

VIGESIMOCTAVA.- Imponer a los jueces españoles que para aplicar la ley proyectada, en lo referente a la exclusión de los delitos de terrorismo, deban aplicar directamente la Directiva, es desconocer la propia naturaleza de esta peculiares normas comunitarias, que no tienen, como regla general, eficacia directa. Su eficacia es respecto de los Estados que las deben incorporar a su normativa interna y la Directiva de referencia fue ya incorporada a nuestro Código Penal. Los jueces españoles no pueden dejar de aplica nuestro Código Penal, que traspuso la Directiva, y aplicar directamente la Directiva, porque carece de eficacia directa. (V.2)

VIGESIMONOVENA.- La exclusión de la amnistía proyectada en el apartado d) del artículo 2 debe incluir la motivación ideológica, para evitar una configuración claramente discriminatoria, injustificada, y atentatoria contra los derechos de las víctimas de los delitos de odio. Carece de la más elemental idea de justicia que se ven beneficiados con la amnistía quienes, sin perjuicio de actuar en favor del proceso independentista, ejecutaran actos delictivos con motivaciones ideológicas. (V.A).2).

TRIGÉSIMA.- El apartado e) del artículo 2 se formula de manera insuficiente en razón del cumplimiento de la normativa europea, siendo procedente excluir de la amnistía los delitos de malversación y otros delitos contra los intereses financieros internos. Carece de toda lógica que sean más dignos de protección los intereses financieros de la Unión que los nacionales, si es que estos no están incluidos en aquellos. (V.2).

TRIGÉSIMAPRIMERA.- El establecimiento de las salvedades y de las referencias incluidas en el apartado f) del artículo 2 invalida en la práctica la excepción introducida, abarcándose potencialmente con la amnistía conductas de extrema gravedad, como las tipificadas en los artículos 584, 589 y 592 y Capítulo III del Título XXIII CP, por lo que procede eliminar tales salvedades y referencias. (V.A).2). 3. Sobre la regulación de los efectos (artículos 3 a 8).

TRIGESIMOSEGUNDA.- Se facilitaría la aplicación de la ley proyectada si, en relación con los efectos de la amnistía, la regla general del art. 3 se delimitara con una técnica legislativa más depurada y se suprimieran las reglas especiales de los efectos concretos en el ámbito penal, contable y administrativo, que dificultan la aplicación de la amnistía. (V.2).

TRIGESIMOTERCERA.- El art. 4 comporta una regulación procesal anómala por cuanto, solo para el ámbito penal, se pretende la aplicación de medidas cautelares en el mismo incidente para aplicar la amnistía, para cuya adopción el tribunal solo podrá acordar valorando la previsible aplicación de la amnistía, lo cual equivale a la decisión de fondo. Este atípico e ineficaz precepto solo puede justificarse en ser una copia del régimen establecido en el art. 2 de la Proposición de ley de 2021, en el cual esas medidas si tenían razón de ser, resultando de imposible aplicación en la PLOA.

TRIGESIMOCUARTA.- Debiera suprimirse el artículo 4 o darle nueva redacción, ya que se configura una aplicación judicial automática e inmediata de determinados efectos de la amnistía, como la puesta en libertad de los condenados, que son medidas cautelares previas a la resolución definitiva en que deba declararse la procedencia de la amnistía. Para adoptar dichas medidas los tribunales deberán motivar su decisión, debiendo valorar las circunstancias de cada caso, quedando equiparada a las mismas exigencias que la resolución firme declarando, o no, la amnistía (V. 2).

TRIGESIMOQUINTA.- Debe darse nueva redacción o suprimirse el primer párrafo del artículo 4.a) si lo que se pretende es la adopción de una medida cautelar de puesta en libertad de forma inmediata al inicio del incidente para aplicar la amnistía, regulando adecuadamente sus condiciones procesales para evitar que se produzca un previsible abuso de solicitudes. (V.2).

TRIGESIMOSEXTA.- Debe darse nueva redacción al segundo párrafo del artículo 4.a), garantizando los derechos de los titulares de acciones civiles, no limitando el mantenimiento de las medidas cautelares reales a las medidas de carácter civil. (V.2).

TRIGESIMOSEPTIMA.- Dejar sin efecto una orden europea de detención en la forma establecida en el art. 4.b) puede ser contraria al Derecho de la UE. (V.2).

TRIGESIMOCTAVA. – La no suspensión del procedimiento, cuando se haya suscitado una cuestión de inconstitucionalidad o una cuestión prejudicial no se ajusta a la regulación de esos instrumentos procesales de depuración en sede constitucional y de Derecho de la Unión. Maxime si se tiene en cuenta que el régimen se establece solo para las medidas cautelares del artículo 4, pero si el tribunal decide la adopción de la resolución definitiva del artículo 9.3º, no rige esa no suspensión.. (V.2).

TRIGESIMONOVENA.- La redacción del apartado e) del artículo 4 no se ajusta a las reglas generales sobre abonos de penas en nuestra legislación penal y no contempla el supuesto de la existencia de delitos conexos. (V.2).

CUADRAGÉSIMA.- Debe darse una nueva redacción al apartado f) del artículo 4, a fin de introducir el término «cancelación» en lugar del de «eliminación», de conformidad con la terminología utilizada por el CP y la normativa propia de los Registros Penales. (V.2).

CUADRAGÉSIMAPRIMERA.- La referencia que se hace en el art. 5 a la responsabilidad administrativa, sin mayor concreción, debiera referirse a la sancionadora para evitar problemas de interpretación. Asimismo, debiera sustituirse el término «eliminación» por el de «cancelación» de las sanciones impuestas al amparo de la Ley Orgánica 4/2015. (V.3).

CUADRAGESIMOSEGUNDA.- El apartado 3 del art.6 presenta una redacción incoherente que ha de ser aclarada pues de su lectura se concluye que la eliminación de las notas desfavorable se producirá por cualquier otra razón diferente (no conectada con el supuesto del artículo 1.1º PLOA), lo que debe reputarse un error del prelegislador que sería conveniente fuese corregido en el trámite parlamentario (V.4).

CUADRAGESIMOTERCERA.- El artículo 8.2º implica que la determinación de la existencia de responsabilidad civil, a fin de que los particulares se vean resarcidos de los daños sufridos por los actos descritos en el artículo 1.1º PLOA, se ve extraordinariamente dificultada, al desplazarse el cauce de esta exigencia de responsabilidad del ámbito penal al civil, esencialmente rogado, debiendo ponerse de manifiesto que ello afecta a la tutela judicial efectiva de los particulares afectados, al situarles en la práctica en una situación de indefensión. El artículo resulta además confuso e impreciso pues parece que únicamente se refiere a personas físicas, resultando dudoso que alcance también a las personas jurídicas privadas. (V.6).

CUADRAGESIMOCUARTA.- Procede la supresión del apartado 3º del artículo 8, ya que para proceder al alzamiento de medidas cautelares no se prevé trámite de audiencia alguno, siendo que en las actuaciones previas las medidas cautelares no están vinculadas a la concurrencia del elemento subjetivo, que debe acreditarse en el proceso judicial; en consecuencia, si no ha sido aún objeto de examen y prueba la intención o propósito para llevar a cabo el menoscabo de los caudales públicos, se carece de fundamentación jurídica motivada para llevar a cabo tal alzamiento. (V.B) 6). 4. Sobre la competencia y el procedimiento (artículos 9 a 16).

CUADRAGESIMOQUINTA.- En los procesos penales, contables y en los procedimientos administrativos, sus respectivas normas reguladoras prevén ya mecanismos procesales para que, iniciado un proceso o procedimiento, concurriendo una causa de extinción de la responsabilidad pretendida, se proceda a su terminación, resultando innecesario que el prelegislador introduzca trámites específicos que, además, aparecen confusamente expuestos, pudiendo ocasionar problemas de interpretación, procediendo la eliminación de los artículos 9 a 14 y una más depurada redacción del artículo 3. (VI.1).

CUADRAGESIMOSEXTA.- El artículo 9 adolece de falta de sistemática, resultando incongruente y procedería se llevase a cabo una revisión de su redacción. La atribución competencial que se explicita resulta innecesaria, por obvia, y sería exigible que el prelegislador solventase la contradicción entre el apartado 3 de este artículo («resolución firme») y el artículo 10 (carácter no suspensivo de los recursos). (VI.2).

CUADRAGESIMOSÉPTIMA.- El artículo 10 debiera suprimirse, pues confiere a los procedimientos sobre la aplicación de la amnistía una tramitación preferente y urgente, y con plazos máximos taxativos, en detrimento de los retrasos ya acumulados en muchos órganos jurisdiccionales del orden penal, perjudicando a los ciudadanos cuyos procedimientos se encuentran pendientes de resolución, incluso en relación con el examen de circunstancias extintivas de la responsabilidad penal, y sometiendo a los miembros de la Carrera Judicial a un ritmo de trabajo más intenso del que ya se viene realizando. (VI.3).

CUADRAGESIMOCTAVA.- Los apartados 1 al 4 del artículo 11 se contradicen de manera frontal con lo dispuesto en el artículo 9.3, ya que, por un lado, se prevé que tanto el auto de sobreseimiento libre como la sentencia absolutoria implican la ausencia de responsabilidad penal del sujeto sometido a un proceso penal, cuando sean consecuencia de aplicar la amnistía; pero por otro, se exige que esa ausencia sólo cabe declararla cuando el acto sea amnistiado y éste sólo lo es por resolución firme. (VI.4).

CUADRAGESIMONOVENA.- El artículo 11 impide al órgano jurisdiccional cumplir su función constitucionalmente asignada: juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, por cuanto ha de resolver en un proceso si unos determinados sujetos han realizado determinados hechos que llevan aparejada responsabilidad penal, pero iniciado así el proceso, ha de ponerle fin de forma inmediata identificando dichos hechos como infracciones penales delimitados temporalmente y beneficiados por la amnistía, y, por tanto, que los sujetos sometidos al proceso penal son los que deben ser beneficiados por esta. Además, la obligatoriedad de la aplicación de oficio no parece permitir que los potenciales beneficiados renuncien a la amnistía, lo que incide directamente sobre el derecho a la presunción de inocencia. (VI.4)| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

QUINCUAGÉSIMA.- No es admisible, en aras al cumplimiento de los principios de imparcialidad e independencia, que los órganos judiciales no resuelvan siempre de forma motivada y, en consecuencia, debe preverse en todos los casos que se aplicará cuando concurran los presupuestos legales para adoptar la decisión, si bien, dada la indeterminación y amplitud del ámbito objetivo, resulta difícil que el órgano judicial pueda aplicar la amnistía sin contar con elementos de juicio necesarios, más con carácter urgente. (VI.4).

QUINCUAGESIMOPRIMERA.- Sería más oportuno que en el supuesto de encontrarse la causa en la fase de sumario, cuando deba aplicarse la amnistía, se acudiera al sobreseimiento libre del art. 675, en relación con el 666.4º de la LECRIM. (VI.4).

QUINCUAGESIMOSEGUNDA.- La atribución al órgano judicial de la facultad de declarar la amnistía de oficio que se establece en los apartados 11.3º c) y 11.4º c) es contrario a los principios esenciales de nuestro actual proceso penal, así el principio de oficialidad y acusatorio. (VI.4).

QUINCUAGOSIMOTERCERA.- El precepto 11.5º no atiende a las previsiones de lo regulado en nuestro ordenamiento jurídico respecto al mal llamado «recurso de revisión». El instituto de la revisión, aun cuando se estableciese que dicha revisión fuese llevada a cabo por el órgano competente según nuestro ordenamiento jurídico, el Tribunal Supremo, no es aplicable para revisar sentencias firmes con base en la amnistía. Debiera darse nueva redacción al precepto y establecer que si la amnistía deba aplicarse cuando ya se estuviera ejecutándose la pena, es atípico establecer una revisión de la sentencia, que no procede, sino simplemente a como sucede cuando se concede el indulto, declarar la extinción de la pena. (VI.4).

QUINCUAGOSIMOCUARTA.- Sería oportuno, para evitar situaciones de discriminación, fijar plazo a la posibilidad de revisar sentencias condenatorias, cuyas penas han sido indultadas. (VI.4).

QUINCUAGOSIMOQUINTA.- El precepto 11.8º es una disposición innecesaria, porque la atribución competencial que se dispone ya está prevista en el párrafo primero de este artículo 11, y en el artículo 4. (VI.4).

QUINCUAGOSIMOSEXTA.- Dada la naturaleza y las características del procedimiento contencioso-administrativo, el artículo 12 no aporta la solución más adecuada y sencilla para hacer efectiva la amnistía cuando la resolución sancionadora esté en fase jurisdiccional, sugiriéndose la conveniencia de suprimir dicho artículo y autorizar que el órgano administrativo que dictó la resolución sancionadora proceda a su revocación y se aporte dicha revocación al proceso, lo que haría que este perdiese su objeto y se acordase el archivo, independientemente de la fase en la que se encontrase. (VI.5).

QUINCUAGOSIMOSÉPTIMA.- Procede valorar positivamente que las entidades del sector público perjudicadas por el menoscabo de los caudales o efectos públicos puedan oponerse a la aplicación de la amnistía, debiendo concluir, en todo caso, que el diferente régimen establecido para la responsabilidad civil, en menoscabo de la reparación en dicho ámbito de las entidades públicas, no encuentra justificación alguna. (VI.6).

QUINCUAGOSIMOCTAVA.- Sería conveniente que al determinar la competencia para dictar la resolución poniendo fin al procedimiento sancionador, en el supuesto del párrafo primero del art. 14, se expresase que es competente el órgano que debiera dictar, en su caso, la resolución definitiva y que el procedimiento de revisión de oficio al que se refiere el párrafo segundo de este artículo es concretamente el de revocación de actos de gravamen. (VI.7).

QUINCUAGOSIMONOVENA.- Si los órganos competentes tienen obligación de aplicar la amnistía de oficio, resulta irrelevante que los afectados ejerciten o no la acción y, en consecuencia, es innecesario el establecimiento de un plazo de prescripción, salvo que este venga en realidad referido al derecho y no a la acción y, en consecuencia, sea también de aplicación a la actuación de los órganos competentes, judiciales o administrativos, por lo que procede que se clarifiquen los términos del artículo 15. (VI.8).

SEXAGÉSIMA.- Debiera darse nueva redacción al sistema de recursos que se establece en el art. 16, en primer lugar, porque se confunden resoluciones judiciales y administrativas, y en segundo lugar, porque las correspondientes leyes rituarias disponen taxativamente que contra las sentencias que se dicten en los recursos de revisión de sentencias firmes no procederá recurso alguno. (VI.9).

  • 5. Sobre las disposiciones finales| 155 folios Informe Poder Judicial sobre amnistía.

SEXAGÉSIMOPRIMERA.- Sería procedente suprimir las disposiciones finales primera y segunda pues exceden la fundamentación de la PLOA expuesta en la EM como ley singular para un supuesto concreto, al dar carta de naturaleza a la amnistía, cuando dicha institución tiene difícil encaje constitucional. Y, en todo caso, si se opta por mantener dichas disposiciones, sería oportuno que también se reformase la normativa sobre responsabilidad administrativa en el mismo sentido. (VII.1).

Es todo lo que tiene que informar el Consejo General del Poder Judicial».

PDF INFORME DEL PODER JUDICIAL SOBRE AMNISTÍA [LA PROPOSICIÓN DE LEY ORGÁNICA DE AMNISTÍA PARA LA NORMALIZACIÓN INSTITUCIONAL, POLÍTICA Y SOCIAL EN CATALUÑA]